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有效  关于土地房屋登记案件中权利救济程序之法律问题分析

    bobby0108    2018-01-25 09:56:10

 一、登记行为的性质分析

首先,我们对与登记行为有关的行政行为之种类进行分析,主要包括行政确认、行政确权、行政许可、行政裁决等行政行为。

1、大陆学者一般观点

行政确认。是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行核实,通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。有的将其定义为,是指行政主体对既存的法律事实、法律关系进行审查、认定并宣示其法律效力的行政行为。包括:婚姻登记、就业失业登记等

行政许可。《行政许可法》中明确了行政许可的概念,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。行政确认是指从有到有,行政许可是指从无到有,赋予相对人一定的权利和能力。针对有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记这一行政行为,最高院【2005】行他字第4号答复将之视为行政许可,排除在行政确认(行政确权)之外。其将其行为排除在行政确认(行政确权)之外,非常准确,但将之归类于行政许可显然又是错误的。

行政裁决。是指行政主体依照法律授权和法定程序,对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。行政裁决又称为行政司法。比较常见的有,针对征收土地补偿标准进行的裁决、土地权属出现争议时,行政机关进行的处理决定等等。

行政确权。胡建淼教授认为行政确权特指行政机关在法律授权前提下,通过一定的法律程序,确认自然资源所有权、使用权归属的行政行为。行政确权或者归附于行政裁决,或者归附于行政确认。换言之,不存在独立的行政确权这个行政行为。

2、我们可以从台湾学者翁岳生对行政行为分类进一步认识登记行为的性质。

翁岳生在其《行政法》中对行政行为根据是否存在执行的问题,分为下命处分、形成处分、确认处分。下命处分有执行的问题,形成处分与确认处分不存在执行问题。具体而言:

下命处分。是指课以相对人作为、不作为或忍受义务的行政处分。如行政处罚、行政命令等,相对人不履行义务的可强制执行。

形成处分。制设定、变更或消灭某具体法律关系的行政处分。如核发执照、撤销执照、核准专利、解散人民团体、土地登记等行为。行政许可亦属之。由此可见,不动产登记属于设定或者变更一项法律关系,属于形成处分。但是土地登记并非行政许可,而是与行政许可一样,同属形成处分的下位概念,即行政许可、土地登记使并列的概念。

确认处分。是指确定某个特定权利或具法律上重要意义之身份、地位或能力存在与否之行政处分。确认处分只宣示某一既存法律状态。这与大陆学者行政确认的法律概念在内涵上基本相同。

我认为,不动产登记不属于行政许可。因为不存在独立的行政确认行为,所以要分析出是不是属于其下位概念,很明显登记行为不属于行政裁决、行政确权,我认为其应该是与行政裁决、行政确权并列的一类行政行为。

二、不动产权属争议之救济途径

不动产的类别主要分为两类,一类是土地所有权和使用权,一类是房屋所有权;相应的,针对相应纠纷的救济方式法律有着不同的规定,我试着分析一下。

1、土地权属纠纷。

1)对于未登记的土地权属发生争议,应由人民政府先行处理,而不能直接提起民事诉讼请求行使物权权利。

《土地管理法》第十六条第一款规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。”由该规定可知,对于权属有争议的土地,应当由人民政府先行处理,《民事诉讼法》第一百二十四条第三项规定:“依照法律规定,应当由其他机关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决”,如相应机关未做处理,法院一般裁定不予受理。

该规定是否针对权利人提起民事诉讼的情形呢,

2)已经登记过的土地权属发生争议,可以直接向人民法院提起诉讼解决。

已经登记过的土地权属纠纷不属于人民政府需要先行处理的权属争议。

《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(【2005】行他字第4号)明确“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内”,可以直接向人民法院提起行政诉讼。

但是并没有规定权利人可以向现权属证书记载的权利人提起民事诉讼的权利;如果提起面临什么障碍呢?法律实践中,确实存在矛盾的判决,有些支持,有些则会驳回;

例如,李成林宅基地使用权纠纷申诉、申请民事裁定书(北京市高级人民法院(2017)京民申526号)认为:“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。依据上述法律规定,本案中,李成林要求法院确认涉案宅院南半部分的宅基地使用权归其所有的问题,不属于人民法院审理民事案件处理的范围。”

在蔡俊与蔡润兰即蔡平,蔡沁财产所有权纠纷再审审查民事裁定书(山西省高级人民法院(2016)晋民申445号)认为“本案双方对平定县西关大街原109号宅院房产权属产生争议,不属于土地所有权和使用权争议,该争议属于人民法院民事案件的受案范围,当事人可以选择不经过行政部门处理,直接向人民法院提起诉讼”

我认为,在没有法律规定的情况下,人民法院不应限制公民诉讼权利,对已经登记过的土地权属争议应予以受理解决。

试着从以下规定进行分析,

1、《物权法》第三十三条规定:“因物权的归属、内容发生争议的,利害关系人可以请求确认权利。”2、最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释(一)第二条规定:“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人,请求确认其享有物权的,应予支持。”3、《土地登记办法》第六十一条 有下列情形之一的,异议登记申请人或者土地登记簿记载的土地权利人可以持相关材料申请注销异议登记:(一)异议登记申请人在异议登记之日起十五日内没有起诉的;(二)人民法院对异议登记申请人的起诉不予受理的;(三)人民法院对异议登记申请人的诉讼请求不予支持的。异议登记失效后,原申请人就同一事项再次申请异议登记的,国土资源行政主管部门不予受理。4、最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释(一)(法释〔20165号)第三条 异议登记因物权法第十九条第二款规定的事由失效后,当事人提起民事诉讼,请求确认物权归属的,应当依法受理。异议登记失效不影响人民法院对案件的实体审理。

前两个法律都明确规定实际权利人可以直接向人民法院提起诉讼,确认其为不动产权利人。后两个法条从侧面也能说明当事人直接向人民法院确认物权所有权人的诉权,即,当事人可以提起异议登记,之后向人民法院起诉,或者异议登记时效后向人民法院起诉。

最高人民法院关于印发修改后的《民事案件案由规定》的通知((法[2011]42号)) 中针对物权保护纠纷罗列了“所有权确认纠纷”、“用益物权确认纠纷”案由;也可以说明当事人可以直接起诉。

2、房屋权属纠纷

按土地性质不同,可以划分两类:城市房屋、农村房屋,绝大部分城市房屋都有登记,因为国情相当一部分农村房屋没有进行过登记,法院在处理相关案件时候也是有一些限制的。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(二)》“第二十一条规 离婚时双方对尚未取得所有权或者尚未取得完全所有权的房屋有争议且协商不成的,人民法院不宜判决房屋所有权的归属,应当根据实际情况判决由当事人使用。当事人就前款规定房屋取得完全所有权后,有争议的,可以另行向法院起诉”。即该法明确规定了法院就房屋权属问题不会进行判决,而是是在婚姻继承案件中,不得不作出将使用权的归属进行判决;如果仅仅就房屋归属问题提起诉讼,法院一般不予受理;

如果房屋已经登记,已经颁发了权利证书,启动诉讼程序就没有障碍了。《物权法》第三十三条规定:“因物权的归属、内容发生争议的,利害关系人可以请求确认权利。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释(一)第二条规定:“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人,请求确认其享有物权的,应予支持。”都已规定了可以直接提起诉讼的权利。

三、在已经登记过的不动产权属争议纠纷诉讼中,往往存在撤销政府机构颁发权属证书的行政诉讼与实际权利人直接请求法院支持其为物权权利人的民事诉讼交叉的问题;

房产登记行为自身包含两个方面的内容,一个是登记本身为行政行为,另一个是背后的基础民事法律关系,导致实际权利人维护自身权益涉及到行政诉讼和民事诉讼交叉的问题,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(2009)实施以来,针对该类案件做了一些规定,但是并未有效的进行统一的规制,导致理论界和实践中存在冲突。

1)解决实质法益问题的是民事诉讼程序。

首先就房屋登记行为进行分析。

房产登记行为是私法上的设权宣示行为,而非原因行为,登记机构只是对当事人之间达成的物权变动合意进行公示,使之产生物权变动的法律效果,而行政机关的自主意志并不对最后法律效果的产生发挥主导作用,同时行政机关不对实体权利关系进行裁决。

大多数人都认为房屋登记行为未被撤销之前,其就是有效的,相应的房屋产权证就是房屋权利人。这就是行政行为具有公定力的表现。我认为,行政行为的公定力在其范围上具有限制,其范围应该限制在行政机关自身意志范畴,及行政行为依据行政机关的意志作出的决定,说白了能起多大作用就承担多大责任。具体到房屋产权登记行为,行政机关的意志体现为核查申请材料在形式上是否真实合法,没有对房产归属实质上是谁进行判断,因此登记行为的公定力只能及于登记行政本身,否则将公定力的范围拓展到基础法律关系的真实状态这一行政行为未及之处,对行政登记机关要求十分苛刻。

引起物权变动的原因行为是买卖、赠与、互易等法律行为,而非登记簿上的记载。换言之,现有引起物权变动的原因行为,权利主体随后完成过户登记并发生物权之变动。行政机关根本没有能力也没有责任去审核原因行为是否有效,所以在权利证书记载的和实际权利人不相符的情况下,实际权利人提起行政诉讼的话,法院审查范围只能是行政行为在颁发权利证书时是否进行了形式审查,以及程序是否符合法律规定,而不会对是否为真是权利人这一问题进行审查。

行政机关在房屋登记行为中依法进行形式审查,符合法定程序,申请人申请资料齐备,法院也只能判决驳回原告诉讼请求(不能判决维持行政行为,以便进行变更登记)。但是这不表明权利证书记载的是真实权利人。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释(一)(法释〔20165号)第二条规定:“当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人,请求确认其享有物权的,应予支持。”

在该类案件中,既然存在行民交叉的问题,那么当事人这么选择诉讼程序进行救济呢,是先行后民,还是直接提起民事诉讼,这在实务界、理论界都存在不统一的混乱局面,《房产登记案件中民行交叉问题的法律适用分析》(汪哲)一文,认为行政诉讼和民事诉讼解决的问题是不同的,行政诉讼解决的是行政合法性问题,民事诉讼解决的基础法律关系,谁是权利人的问题。解决了行政行为合法性问题,但不能表示最终的实质的解决了问题,只有在民事判决中确认了谁是实际权利人才能实质解决问题。当事人人为了解决实益,必须启动民事诉讼。但是存在例外,就是如果存在善意第三人的问题,则视情况进行选择,一种情况时,第三人因为善意取得了物权,登记机关因为过错导致登记错误,在权利人不能向第三人主张物权时,须向行政机关主张赔偿责任时,需要在民事诉讼之后启动行政诉讼程序;还有一种极少的情况,第三人和登记人员存在恶意串通,进而变更登记,实际权利人向第三人主张物权,第三人以善意对抗市,权利人需要证明第三人不存在善意条件,即先行提起行政诉讼,使得善意取得条件被否定,从而保障物权回复于实际权利人。

那么绝大多数不动产登记案件,不需要必须先启动行政诉讼撤销登记机关颁发权属证书的行政行为,只需要在民事诉讼中确认其为实际权力人,然后拿着民事判决书到登记机关进行变更登记,如果行政机关不进行变更,则此时才需要提起行政诉讼,判决其履行变更登记的职责。

2)在民事诉讼中,权利证书可作为证据进行审查。

在民事诉讼中,权利证书在没有被撤销的情况下,其效力,在审理时如果认定,这是个重要的问题。如上所述,行政行为的公定力在其范围上应该限制在行政机关自身意志范畴,房屋产权登记行为,行政机关的意志体现为核查申请材料在形式上是否真实合法,没有对房产归属实质上是谁进行判断,因此登记行为的公定力只能及于登记行政本身。现实可以操作的是,法院只对该权属证书作为一般证据进行审查,归根到底,权属证书只是国家机关依职权制作的公文书证,其效力优于一般的书证,如果另一方当事人提出了充分的证据足以证明事实与该证记载的事实不同,那么其物权公示效力也就不存在了。

另外重要的是,民事诉讼中法院关注的并非是登记行为本身是否合法,而是登记行为项下的基础法律关系的真实情况是什么,也就是说,法院对该权属证书只需要将对作为证据,确认其不具有合法性,不具有证明力,而不会确认办法该证的行政行为是否合法。

3)行民诉讼中,两者在时效上存在矛盾。

《民法总则》第一百九十六条规定:“下列请求权不适用诉讼时效的规定:…… (二)不动产物权和登记的动产物权的权利人请求返还财产;”即在民事诉讼中,实际权利人请求返还财产的,不适用诉讼时效的限制;

但是在申请撤销登记机关颁发证件的行政诉讼中,则会受到《行政诉讼法》有关诉讼时效的限制,该法第四十六条规定行政行为的一般起诉期限为六个月,特殊起诉期限最长为20年。所以,在权利人进行救济时,会出现这样一种情况,如果在民事诉讼中确认了第三人善意取得,并且是因为行政机关登记错误导致的,那么在超过20年的情况下,行政诉讼会以超过起诉期限的问题被驳回。民事诉讼和行政诉讼的衔接将会陷入窘地。

四、存在先后两个以上登记行为,法律对提起行政诉讼的规定;

就同一物权,登记机关先后颁发了两个产权证书,即存在两个登记行为,原权利人是针对第一个与之有直接关系的登记行为还是针对第二个与第三人有关登记行为提起诉讼,这在法律实践中存在不同的情况;

最高院在2010年发布《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(法释〔201015号)就房屋登记进行了规定,该解释第五条规定“同一房屋多次转移登记,原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理;人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求,或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的,应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼,对后续转移登记行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”

当事人选择的路径有两个,一是对首次登记行为提起诉讼,二是对首次登记行为和再次登记行为同事提起诉讼;也就是说不能对再次登记行为单独提起诉讼,否则,法院将会不予受理。

法律对土地登记行为没有进行规定,法院可以参考该解释进行适用,现实中,也存在法院在审理土地登记案件中引用该条款的,沈阳铁路局与汪清县国土资源局、第三人许春姬土地行政登记一案,延边朝鲜自治州中级人民法院作出(2017)吉24行终105号《行政裁定书》直接引用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(法释〔201015号)第五条规定,认为:“依照以上规定,同一宗土地多次转移登记,原土地权利人、原利害关系人未就初始登记行为提起行政诉讼,仅对后续变更登记行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理。”

我认为,该解释规定可以作为土地登记案件的参考,对存在两个登记行为的情况下,权利人可以针对首次登记行为提起诉讼,也可以针对首次登记行为和再次登记行为同时提起诉讼;

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