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维护社会公平正义 推进政府治理现代化

2017-04-19麻宝斌 A- A+

  [摘 要] 中国已经进入了公共政策调整的关键时期,亟须顺应社会发展形势开启“政策之窗”,努力在效率与公平之间,在经济增长和社会公平之间实现恰当的平衡。今后一段时期,应该按照党的十八大精神,把维护社会公平正义作为中国特色社会主义的重大任务,摆在现代化建设更加突出的位置。政府治理的改革,也必须以促进和实现社会公平正义为目标。

公平正义

  [关键词] 公共政策;公平正义;政府治理;改革

  当前,我国经济发展已经进入新常态,呈现速度变化、结构优化、动力转换三大特点。适应新常态、把握新常态、引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济社会发展和政府治理改革的大逻辑。随着人均GDP接近8000美元,中国已经进入了公共政策调整的关键时期,亟须顺应社会发展形势开启“政策之窗”,努力在效率与公平之间,在经济增长和社会公平之间实现恰当的平衡。民众对于社会公平正义的诉求日益增长,很多学者认为这是现实作用于社会心态的必然结果,中国的社会不公问题已经积累下大量矛盾,严重威胁社会稳定。也有一些学者和实务工作者认为,社会不公尽管存在,且容易被迅速普及、壮大的网络及新媒体宣传所放大,但只要保证经济增长的速度、不断做大“蛋糕”,群众盘子里的所得就会增加,社会不公就不会在短期内威胁社会稳定。

  笔者认为,中国改革30多年的历程已经形成了不同的利益团体,在改革开放前期所形成的既得利益团体会努力维护现有利益格局,深化改革已经不是简单的针对改革开放之前的旧有体制,而是注定会触动在改革过程中形成的新的利益格局,在“权力—权利”的维度上重新确定改革目标和竞争起点。同时,服务型政府的本质要求就是政府要具有回应性,能够不断追随并满足人民群众不断增长的物质和文化需求。如今,人民群众所追求的幸福生活已经不仅是指经济收入的提高,还包括清洁的环境、健康的饮食、参与的机会、和谐的社会关系、完善的公共服务设施等一系列内容。为此,单纯依靠经济持续增长、不断做大“蛋糕”已经不足以满足社会公众对幸福生活的追求。如果说前30年改革开放的主要成就是建立了社会主义市场经济的基本框架,那么未来的改革目标就应该是在现有基础上建设公平正义的社会,正如党的十八大报告所提出的“必须坚持维护社会公平正义”。今后一段时期,应该按照党的十八大精神,把维护社会公平正义作为中国特色社会主义的重大任务,摆在现代化建设更加突出的位置。政府治理的改革,也必须以促进和实现社会公平正义为目标,努力做好如下几项工作。

  第一,政府治理的核心目标不是致力于缩小经济收入和财富分配的差距,而是致力于实现权利(机会)的平等。所谓“公平正义”的社会,在一万个人眼中会有一万种图景。事实上,正义社会的建设,恰如真正民主开放的公共讨论,并不需要以特定的正义共识为先决条件或共同目标,而是必然将身份、利益、文化、社会地位等方面的差异看作是公共讨论与决策制定过程中必须加以考虑和认真对待的事情。虽然每个人都会有自己眼中理想的社会正义,但是,所有旨在追求公平正义的社会都应该致力于为每个社会成员的自我发展和自决创造基础性的制度条件,都无一例外应该以“让社会充满机会,让生活充满希望”为基本目标。这样看来,一个正义社会的核心要求就在于对公民权利的平等保障。一个公民权利得到保障的社会,不会自动成为公民收入平等或差距不大的社会,但保障公民平等的政治、经济与社会权利,无疑是促进社会公平正义的良好起点。为此,必须处理好“维稳”与“维权”的关系,防止以“维稳”为借口打压公民维权行为;积极畅通民意的表达渠道,不断强化法律在化解矛盾中的权威地位,切实增强普通民众对自己利益进行保护的权利和能力。

  第二,继续坚持不懈地推行基本公共服务均等化策略。比如,对于如何改善教育的公平状况,我们的实证研究表明:一是针对冒尖省份进行调控。在我们的观测当中,一些省份内部的教育绝对支出的差异很大,应该对这些省份进行重点关注,统筹内部的教育资源。二是要强调调整教育支出结构。中国教育的财政支出占比与发达国家相比仍然处于较低的水平,存在着较大的差距。在我们的分析中,财政结构并没有发挥调节教育支出均衡的作用,因此,应该重视教育支出的结构,在存量上下功夫。三是改善教育基础环境。通过对教师相对拥有量这一数据的分析,我们得知教育发展水平并不与经济发展等因素有很强的关联,而是在很大程度上受到教育环境的影响。正如古语所言,“十年树木,百年树人”。应该花大力气改善教育环境,为未来发展争取更大的空间。

  第三,旨在促进社会正义的政府治理改革不能仅仅依赖于增加公共支出,不断推进公共服务均等化程度,还需要针对不同时期为社会普遍关注的问题,实施反歧视政策和包容性政策,致力于解决具体的社会不公问题。消除社会中人们公认的不公正、不公平现象,是走向公平正义的最现实的路径。在今后一段时期,“反腐败、反特权、反歧视”应该成为社会共识和政策重心。首先,“反腐败”作为全面从严治党的重要内容,已经纳入了“四个全面”战略布局。民心是最大的政治,正义是最强的力量。只有坚定不移地反腐败,才能增强人民群众对党的信任和支持。自党的十八大以来,从贯彻落实中央八项规定,到反对“四风”走好群众路线;从“老虎”“苍蝇”一起打,到党政、高校、国企巡视全覆盖,在党中央坚强领导下,党风政风为之一振,清风正气扑面而来,可谓开启了“党要管党、从严治党”的历史新篇。下一阶段则要以实现从“运动式”“治标式”反腐向“制度化”“组织化”“治本式”反腐的转变,真正实现突破现有利益格局,实现国家监察体制改革和廉洁型政府建设的有机统合。其次,将“反特权”作为长期的历史性任务。腐败与特权往往相伴而生。中国社会历史上就有“官本位”“等级制”的传统,又在长期计划经济过程中得以强化,时至今日,“反特权”的任务依然任重道远。2013年1月22日,习近平在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话时指出:“反腐倡廉建设必须反对特权思想、特权现象。”习近平强调:“共产党员永远是劳动人民的普通一员,除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外,所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。这个问题不仅是党风廉政建设的重要内容,而且是涉及党和国家能不能永葆生机活力的大问题。要采取得力措施,坚决反对和克服特权思想、特权现象。”为此,应该加快建立科学化、规范化、公开化、民主化的公共财政体制,一切支出由各级人民代表大会决定;逐步取消企业、医院、银行、学校、科研院所、民主党派、社会团体、道观寺庙的行政级别;取消高干病房、干部疗养院(所)、领导度假别墅等公款福利特权;除退休的国家主席、人大委员长、总理等少数人之外,取消领导干部退休离休后的特别待遇;严格限制和规范警察和司法权力,防止其异化为特权。再次,将“反歧视”作为当前一段时期国民经济和社会发展两大领域的重点任务。在经济领域,要致力于打破石油、电力、电信、金融、保险、证券、外贸、烟草、粮食、有色金属、民航、铁路等领域的垄断,真正做到一视同仁,实现对非国有民营经济的无差别对待,营造公平的市场竞争环境。在社会领域,要进一步深化户籍制度改革,逐步取消基于城市户籍和农村户籍形成的对公民的差别待遇;从就业和劳动保护等关键领域入手,正视并寻求解决日益突出的性别歧视问题;从统筹社会养老保障制度入手,缩小机关、企业和事业单位退休人员社会保障的待遇差距。[!--empirenews.page--]

  第四,健全公共政策体系,既要形成政治和社会、文化政策的综合体系,也要形成调节性政策、流动性政策和融合性政策相结合的政策体系,以“组合拳”的方式促进社会公平正义水平的不断提高。笔者认为,随着社会主义市场经济的不断发展和社会的进步,社会分化不可避免。但“社会分化”并不等于“非正义”或“不正义”,问题的关键在于社会是如何分化的,以及社会分化后是否形成了固化。此前党和政府已经意识到实行旨在防止差距过大的调节性政策的重要意义,但对旨在防止社会固化的流动性政策重视不够。市场经济与自然经济相比具有截然不同的流动性特征,经济社会发展中所需的各种资源得到了更加优化的配置和持续的流动,这其中既包括要素流动、商品流动和资本流动,也包括人口流动。人口流动也就是人力资源的流动,是市场经济发展的核心力量,具有支撑市场经济发展的导向性、基础性作用,是市场经济发展的引擎。为此,在市场经济模式下,要从纵横两个方面促进和保障人口和社会阶层的流动。从横向方面看,必须加强人口在行业、地区间的流动机制的建设,利用人才市场的日趋完善,将户籍制度、就业制度、教育制度、社保制度与市场经济结合起来,使人口流动与产业发展、结构调整、产业布局等步伐相统一,实现人口流动与经济发展的相互促进。从纵向上看,则要促进社会阶层的良性流动,防止“社会阶层板结化”。社会阶层流动是指个人或群体在整个社会群体中所处的经济、社会地位,以及社会属性包括收入水平、生活质量、社会地位、职业特征等的变化。通常是指社会成员从社会经济地位不同的一种社会集团移向另一种社会集团或从社会集团内部一个层次移向另一个层次。当前中国面临的突出问题是贫苦现象的“代内凝固”和“代际传递”。生活在社会底层的群体相对剥夺感较强,难以依靠自身努力改变处境。依靠公共政策促进社会阶层良性流动,需要从积极和消极两方面做起:积极方面,着眼于增强社会成员的流动能力,提高其纵向上升的流动性。教育则是增强社会成员个人流动的最重要因素。政府需要在义务教育服务均等化方面加大工作力度,在一视同仁的基础上对处于竞争弱势的群体给予适当倾斜。消极方面,阻断社会阶层流动的路径依赖,防止社会阶层流动中的陷阱。核心是依靠地方政府加强对当地贫困、弱势群体的综合性社会救助工作,重点解决贫困人群向上流动面临的三大陷阱:一是长期失业带来的生活无着;二是长期疾病带来的极端贫困;三是子女教育负担沉重。另外,今后还需要探索实行防止社会割裂的包容性社会政策。从社会成员的心理与文化需求入手,运用非正式制度手段,不断增强不同社会阶层和职业群体间的认同与尊重。

  第五,增强公共政策制定过程的开放性与包容性,“以民主促进正义”。从应然的角度来说,在公共政策制定过程中,程序正义要求决策者只是关心收集信息或做出决策的程序与方法是否公正,而不是去关心信息或决策本身。这有助于提高发现制定英明和正确决策所需可靠信息的概率;有助于保证决策过程中信息使用的公平与公正;也有助于保护隐私权、人格尊严、自由、分配正义和效率等重要的人类价值与利益。为此,政府要通过增加决策透明度、专家咨询、民意调查、公开听政乃至公民会议等方式,切实提高公共政策制定的正义性和包容性,力求防止掌权者与少数强势利益群体相勾结,损害其他利益群体合法权益的现象发生。从现实的决策过程来看,因为普遍存在财富、社会与经济权力、获得知识的渠道、社会地位与工作预期等方面的不平等,这种不平等势必会导致政治参与的不平等。为此,决策民主化的关键就是要保证所有受到决策问题和解决方案影响的人都在平等基础上被包括在讨论和决策制定过程之中。如果讨论体现了所有人的社会经历,并且,每个人都能够自由地言说与批判,那么,各位讨论的参与者将能够形成一种关于他们想要解决的问题来源的集体性解释,同时也会为决策提供更为丰富的信息来源和知识基础,从而提高决策的合理性与科学性。当前时期,一些社会弱势群体倾向于以群体上访、越级上访等非制度化方式表达其利益诉求,向政府施加压力,恰恰反映出现有民主参与渠道不足和不畅通的问题,今后必须彻底转变“刚性维稳”的思维和观念,把群众多种非制度化乃至极端的政治参与活动视为其表达反对与批评的方式,同时也是一种对掌权者进行监督和问责的方式,拓展制度化的参与渠道,将所有弱势和边缘化的群体作为平等和完全有资格的公民包容进政治体和决策过程,并保证其拥有影响决策结果的机会。

  第六,政府治理的实际运作过程,要坚持以“公正”为基本原则,“以公正保证正义”。在这个意义上,建设“公正的政府”应该成为未来政府改革的基本目标。在现实政治生活中,政府机构拥有严重影响公民生命和财产权的公共权力,为防止这些行政权力被滥用,就需要坚持程序正义的原则,通过制定一系列规则和程序来规范和限制行政权力。现代法治是静态的规范与动态的运作的有机整合。从静态的规范来说,法治之法首先取决于正当的立法程序;从动态的运作来说,法律的生命在于运用,而法的运用首先是一个程序问题。程序可以说是法治建构的起点,是法治运作的命脉。“程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别”。只有通过正当而健全的行政程序,才能将法治之理想转换为依法行政的现实,才可以限制和防止行政权力对社会公正的干扰。在政策执行过程中,程序正义要求政府扮演客观中立的“裁判者”角色,确保政策执行过程公正无私,自觉维护法律与制度的尊严。要求有三:一是确保决策执行过程中的公正立场,不偏袒或歧视任何相对人,做到无偏私和偏见;二是保证利益相关者的知情权,帮助他们去观察和了解决策执行过程中的信息使用状况;三是允许利益相关者进行辩论以便发现和纠正错误。总之,公正的政府要努力实现其所运用的程序有利于保护重要的相关价值和利益,包括保护个人隐私与自由,符合基本的分配正义原则,有助于促进人人享有平等的人类尊严,符合合理而现实的要求。[!--empirenews.page--]

  第七,促进社会正义不仅是政府的责任,不仅与公共政策的制定与执行有关,还与社会文化的演进、生活方式的变迁和思想观念的变化息息相关。所以,社会正义不仅是政府的责任,还是企业、社会组织与公民的共同责任。从社会正义的基本社会功能来看,恰恰在于协调各种社会利益矛盾和冲突,通过和平的与遵守规则的决策制定方式来解决那些由于人们的集体行动所导致的冲突和矛盾,从而使人们过上安定和谐有序的社会生活。从社会正义的实现要求来看,并非是要获得各种关于社会正义原则的一般化的概括,而是要在特定的社会背景下针对各种特殊问题找到公正的解决方案。要在解决各种问题的过程中促进社会正义,就离不开民主的讨论与决策过程。为了达成公正的解决方案,不仅要尊重社会群体间客观存在的差异,还要在讨论与决策过程中为各社会群体创造表达自身观点与利益的机会,承认那些与各种议题相关的特殊社会群体的立场和合理性,在沟通过程中,不同社会群体以多视角的方式展示其生活情境与自身经历,会使所有人,特别是在权力、资源和影响力处于优势地位的群体和个人,得以跨越其差异去倾听他人,从而纠正其固有的偏见,更好地理解各种提议与政策是如何影响那些处于不同境况中的其他人的。只有社会中充满了民主、宽容与合作的风气,才能对各种具有差异的社会群体给予足够的关注,并且激励他们公开表达其情境化的知识,这种方式通常会比其他任何方式更可能使人们将冲突与分歧转化为一致意见。比如,只有为那些残障人士创造出表达其在职业工作与日常生活中所遭遇的偏见与歧视的机会时,每个健全人士才能真正体会到如何克服原有的偏颇的观察视角,学会从不同的角度来看待社会环境和认识社会问题。总之,开放包容、求同存异的政治文化既是民主制度运转的基本前提,也是促进社会正义的良好条件。

  [基金项目] 国家社会科学基金重大项目“我国社会公平正义现状测评与改善对策研究”(12&ZD060);吉林大学国家治理协同创新中心成果。

  [作者简介] 麻宝斌,吉林大学行政学院教授、博士生导师。

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