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请求土地行政部门查处基层政府的土地违法行为不属内部监察范畴

2020-02-17 A- A+

  最高法院判例:请求土地行政部门查处基层政府的土地违法行为不属内部监察范畴——晏胜才诉四川省政府不予行政复议案

  转自:行政法

  【裁判要旨】

  1.请求土地行政部门查处基层人民政府的土地违法行为不属内部监察范畴

  土地行政监督行为与行政监察行为有以下不同:

  (1)监督依据不同。前者是土地管理法律、法规;后者是行政监察法。

  (2)监督主体不同。前者是县级以上人民政府土地行政主管部门;后者是行政监察机关。

  (3)监督任务不同。前者是对违反土地管理法律、法规行为进行监督检查;后者是对遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题,及违反行政纪律行为进行监督检查。

  (4)监督对象不同。前者是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人,包括各级地方人民政府及其领导人员、各级人民政府部门及其公务员、各级人民政府及政府部门任命的其他人员;后者是国家行政机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员。

  (5)行为性质不同。前者是外部行政行为;后者是内部行政行为。

  2.基于维护自身合法权益的举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请资格

  根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定,行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”;根据最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定,当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间确有利害关系的,应当依法予以立案;最高人民法院《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》也明确,举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请资格。

  3.复议机关未在法定期限内作出不予受理决定的行为违法

  行政复议机关未在“五日内”作出不予受理决定,违反行政复议法第十七条关于“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法規定的行政复议申请,决定不予受理”的规定。

  【裁判文书】

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2017)最高法行再51号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)晏胜才,男,1943年12月6日出生,汉族,住四川省郫县。

  委托诉讼代理人晏祥蓉,女,1970年1月23日出生,汉族,住四川省郫县。系晏胜才之女。

  委托诉讼代理人吴国强,北京京平律师事务所律师。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)四川省人民政府,住所地四川省成都市督院街30号。

  法定代表人尹力,该省省长。

  委托诉讼代理人张显锋,四川省人民政府法制办公室工作人员。

  委托诉讼代理人肖中伟,四川省人民政府法制办公室工作人员。

  再审申请人晏胜才因诉四川省人民政府不予行政复议一案,不服四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决,向本院申请再审,本院以(2017)最高法行申175号行政裁定提审本案后,依法组成合议庭,对本案进行了审理。现已审理终结。

  一审、二审法院认定:晏胜才于2014年10月向四川省国土资源厅提出查处土地违法行为的申请(附晏胜才的身份证明、郫县团结镇人民政府发给晏胜才的拆迁通知书、拆迁补偿统计表等),要求对郫县人民政府和郫县团结镇人民政府非法占用郫县团结镇太和村十四组300多亩基本农田等违法行为进行查处。因认为省国土资源厅未就其申请履行法定职责,晏胜才于2015年2月24日向四川省人民政府邮寄行政复议申请书,要求责令省国土资源厅限期对其要求查处土地违法行为的申请作出答复。四川省人民政府于2015年2月25日收到申请,并于3月18日作出川府复不〔2015〕10号《不予受理行政复议决定书》,载明:“申请人对被申请人履行查处土地违法案件法定职责的具体行政行为不服,于2015年3月12日向本机关提出行政复议申请。经审查,本机关认为,申请人的行政复议申请不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定,决定不予受理。”晏胜才于同年6月收到决定后,提起本案诉讼。

  四川省成都市中级人民法院一审认为,四川省人民政府是本案适格的复议机关。晏胜才向省国土资源厅提出申请,要求查处郫县人民政府和郫县团结镇人民政府的违法行为,该事项属于内部监察范畴,故晏胜才以省国土资源厅未履行相应职责向四川省人民政府提起行政复议申请后,四川省人民政府认为其申请不属于行政复议受案范围正确。四川省人民政府据此作出《不予受理行政复议决定书》并向晏胜才送达,其行政行为并无不当。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回晏胜才的诉讼请求。案件受理费人民币50元,由晏胜才负担。

  四川省高级人民法院二审认为,四川省人民政府是本案适格的复议机关。晏胜才向省国土资源厅的申请实质系举报行为。《国土资源行政处罚办法》等规范性文件并未规定国土主管部门应向举报人回复查处情况。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定,行政机关负有法定具体行政作为义务而不作为的才属于复议范围。因此,四川省人民政府对晏胜才的复议申请决定不予受理并无不当。遂判决驳回晏胜才的上诉,维持原判决。案件受理费人民币50元,由晏胜才负担。

  晏胜才不服,向本院申请再审,请求撤销成都市中级人民法院(2015)成行初字第324号行政判决、四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决,及四川省人民政府(川府复不〔2015〕10号)《不予受理行政复议决定书》,判决四川省人民政府受理复议申请,作出复议决定。理由为:四川省国土资源厅接到申请人提交的违法用地查处申请后,应依法进行调查处理;申请人为维护自身合法权益而向四川省国土资源厅举报相关违法行为,对四川省国土资源厅就举报事项作出的处理或者不作为行为不服,具有行政复议申请人资格。

  再审被申请人四川省人民政府提交答辩意见称:省政府于3月12日收到行政复议申请后,已在法定期限内履行了行政复议职责;省国土资源厅是否回复晏胜才关于查处土地违法的举报,不侵犯晏胜才的合法权益,故晏胜才提出的复议申请不属于复议范围,省政府不予受理理由充分;用地单位不是郫县人民政府和郫县团结镇人民政府;省国土资源厅已经答复其他举报人,只是没有答复晏胜才。请求维持原审判决。

  本院认为:土地作为一种宝贵的自然资源,是人类赖以生存的基础。随着我国人口的增长和经济的发展,土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此,有效地保护土地资源,合理利用土地是我国当前的一项重要任务。同时,一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生,造成耕地面积减少,土地资产流失;城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重。为了遏制和查处违反土地管理法律、法规的行为,《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案的争议焦点为晏胜才的行政复议申请是否属于行政复议范围,而核心在于如何适用《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定。

  首先,根据该规定,县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行的监督检查属于行政监督,其有别于行政监察机关依据行政监察法的规定,对国家机关、国家公务员和国家机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题,及违反行政纪律的行为进行监督检查的行政内部监察。除监督主体和监督任务不同外,二者还有一个明显区别,即行政监察的对象限于国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员;而县级以上人民政府土地行政主管部门监督的对象则是一切违反土地管理法律、法规的单位和个人,包括各级地方人民政府及其领导人员、各级人民政府部门及其公务员、各级人民政府及政府部门任命的其他人员。故一审法院所作“晏胜才请求省国土资源厅查处郫县人民政府和郫县团结镇人民政府的违法行为属内部监察范畴”的判断,属于适用法律错误。

  其次,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”。该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的,人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系,对于确有利害关系的,应当依法予以立案。”最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》也明确,“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第(二)项规定,举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请资格。”本案中,晏胜才请求四川省国土资源厅查处郫县人民政府和郫县团结镇人民政府违反土地管理法律、法规的行为是否具有行政复议申请资格,关键在于是不是为维护自身合法权益而进行的。晏胜才向四川省国土资源厅提交的农产品批发市场项目合作建设合同、拆迁通知书、拆迁补偿统计表及其身份证明等材料可以证明其财产权等权利可能受到侵犯。因此,四川省国土资源厅对县市人民政府的违法占地行为的处理或者不作为行为会直接影响晏胜才的权益,其向四川省国土资源厅提出查处土地违法行为的申请,既不属于内部监察行为也不属于不影响其权益的举报行为,晏胜才具有本案行政复议申请资格。二审法院以晏胜才向省国土资源厅的申请实质系举报行为,《国土资源行政处罚办法》等规范性文件并未规定国土主管部门应向举报人回复查处情况为由认为四川省国土资源厅不回复晏胜才不属于行政机关负有法定具体行政作为义务而不作为,而认定晏胜才的申请不属于行政复议范围,显属不当。

  另外,根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定,因四川省国土资源厅的不作为引起的行政复议申请,四川省人民政府应当受理;四川省人民政府2015年2月25日收到申请人晏胜才的复议申请后,于3月18日作出《不予受理行政复议决定书》(川府复不〔2015〕10号),违反了《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后,应当在五日内进行审查,对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理”的规定。

  综上,四川省人民政府川府复不〔2015〕10号《不予受理行政复议决定书》、成都市中级人民法院(2015)成行初字第324号行政判决和四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决认定事实清楚,但适用法律错误。申请人晏胜才的再审请求和理由成立。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第三款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条之规定,判决如下:

  一、撤销四川省成都市中级人民法院(2015)成行初字第324号行政判决、四川省高级人民法院(2016)川行终311号行政判决;

  二、撤销四川省人民政府川府复不〔2015〕10号《不予受理行政复议决定书》;

  三、责令四川省人民政府受理晏胜才的行政复议申请。

  一审案件受理费50元、二审案件受理费50元均由四川省人民政府承担。

  本判决为终审判决。

  审判长 李智明

  审判员 郭载宇

  审判员 杨科雄

  二〇一七年十一月三日

  书记员 马 萍

  附:四川高院(2019)川行终489号行政判决

  四川省高级人民法院

  行 政 判决 书

  (2019)川行终489号

  上诉人(原审原告)晏胜才,男,1943年12月6日出生,汉族,住四川省成都市郫都区。

  委托代理人晏祥蓉,女,1970年1月23日出生,汉族,住四川省成都市郫都区,系晏胜才之女。

  被上诉人(原审被告)四川省自然资源厅。住所地:四川省成都市青羊区百卉路4号。

  法定代表人孙建军,厅长。

  委托代理人李晓勇,四川省自然资源厅工作人员。

  委托代理人姜璟俊,北京德恒(成都)律师事务所律师。

  上诉人晏胜才因诉被上诉人四川省自然资源厅(以下简称省资源厅)不履行法定职责一案,不服四川省成都市中级人民法院(2018)川01行初281号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理,现已审理终结。

  一审法院经审理查明:2014年10月8日,晏胜才向原四川省国土资源厅(以下简称省国土厅)邮寄递交《查处土地违法行为申请书》,申请对郫县人民政府(以下简称郫县政府)、郫县团结镇人民政府(以下简称团结镇政府)“非法占用郫县团结镇太和村十四组集体所有土地的300多亩基本农田以租代征的违法行为进行依法查处,并将查处结果及时书面告知申请人”。省国土厅收到该申请后,认为该申请与刘素华(案外人)于2014年8月14日所递交的《查处土地违法行为申请书》的请求基本一致,鉴于刘素华的申请已交由成都市国土资源局(以下简称市国土局)核查处理,故未再对晏胜才的举报线索作重复交办处理、重复答复。晏胜才不服,向四川省人民政府(以下简称省政府)申请行政复议。省政府作出川府复不(2015)10号《不予受理行政复议决定书》(以下简称10号复议决定),驳回了晏胜才的行政复议申请。晏胜才不服,提起诉讼。经审理,人民法院判决驳回了晏胜才的诉讼请求。晏胜才仍不服,向最高人民法院申请再审。2017年11月3日,最高人民法院作出(2017)最高法行再51号行政判决(以下简称51号再审判决),撤销了驳回晏胜才诉讼请求的原一、二审判决和省政府10号复议决定,并责令省政府受理晏胜才的行政复议申请。

  2017年12月20日,省政府按照51号再审判决的要求,受理了晏胜才的行政复议申请。经延长审理期限30日后,于2018年3月13日作出川府复决〔2018〕48号《行政复议决定书》(以下简称48号复议决定),责令省国土厅对晏胜才于2014年10月8日递交的申请予以答复。2018年3月22日,省国土厅向晏胜才作出《关于回复举报反映郫县人民政府、团结镇人民政府以租代征团结镇太和村十四组基本农田等问题的函》(以下简称举报回复),称:所反映的用地问题已由原郫县国土资源局(以下简称郫县国土局)于2010年1月6日进行立案调查。郫县国土局已于2010年1月18日对成都市沙西农副产品批发市场管理有限公司非法占地行为作出郫国土监〔2010〕16号《国土资源行政处罚决定书》(以下简称16号处罚决定),并于2010年4月26日向原郫县人民法院申请强制执行。晏胜才不服举报回复,遂提起本案诉讼,请求:撤销省国土厅的举报回复,责令其依法对违法用地行为进行查处,并重新作出回复。

  另查明,2014年8月10日,家住四川省××镇××号的村民刘素华向省国土厅递交《查处土地违法行为申请书》,请求对郫县政府、团结镇政府“非法占用郫县团结镇太和村十四组集体所有土地的300多亩基本农田,以租代征的违法行为进行依法查处。”省国土厅收到刘素华的申请后,于2014年8月15日转四川省12336举报中心统一受理。2014年8月25日,四川省国土资源执法监察总队向成都市国土资源局作出川12336交〔2014〕155号《四川省12336国土资源举报交办通知书》,交成都市国土资源局核查处理。2014年10月21日,成都市国土资源执法监察支队向四川省国土资源执法监察总队作出成国土资执监〔2014〕122号《关于省厅执法监察总队川12336交〔2014〕155号交办通知办理情况的报告》,成国土资执监〔2015〕1号《关于省厅执法监察总队交办川12336交〔2014〕155号回复举报人情况的报告》。

  再查明,2016年11月3日,晏胜才通过邮寄的方式向省国土厅递交申请材料,请求查处成都市沙西农副产品批发市场未批先占、改变土地用途等违法行为。后省国土厅经市国土局转交郫县国土局进行核查。2016年11月15日,郫县国土局向晏胜才作出《关于晏胜才申请查处违法用地一事的回复》,载明“申请查处的地块位于团结镇太和村9、14社,责任主体为成都沙西农副产品批发市场管理有限公司”及“该公司占用土地符合郫县土地利用总体规划,其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定,属未经批准非法占地。我局于2010年1月6日对其立案查处,2010年1月18日依法对该公司作出16号处罚决定,该公司未在规定期限内履行行政处罚决定,我局于2010年4月26日申请法院强制执行。”

  一审法院认为,根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定,省国土厅作为县级以上人民政府土地行政主管部门,负有对所辖区域内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。本案中,省国土厅收到晏胜才于2014年10月8日递交的以郫县政府、团结镇政府为被申请人提起的《查处土地违法行为申请书》后,经审查,其申请查处的内容为“非法占用郫县团结镇太和村十四组集体所有土地的300多亩基本农田以租代征的违法行为进行依法查处,并将查处结果及时书面告知申请人”,鉴于其申请的内容与刘素华2014年8月10日的举报内容和请求基本一致,而对刘素华举报的已作处理,遂按照48号复议决定的要求作出举报回复,将相关处理结果向晏胜才予以告知,即省国土厅已按照前述规定履行了对违法土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决:驳回晏胜才的诉讼请求。

  晏胜才上诉称:(一)其在举报中是反映郫县政府、团结镇政府存在违法占地的行为,并不是举报成都沙西农副产品批发市场的违法用地行为,省国土厅作出的举报回复明显回避事实,没有对晏胜才的举报是否属实进行认定,更没有回答对郫县政府、团结镇政府违法行为的处理结果。(二)晏胜才举报郫县政府、团结镇政府的违法行为是2014年10月实施的,而省国土厅却答复郫县国土局已于2010年1月就对违法用地行为进行了处理,因此,举报回复明显不是针对晏胜才的举报作出的。晏胜才上诉请求:撤销(2018)川01行初281号行政判决;撤销省国土厅举报回复,责令省国土厅履行对违法用地行为的查处职责,并重新对履行职责情况作出答复。

  省资源厅答辩称:(一)省国土厅对晏胜才同样内容的违法举报线索作出过处理,晏胜才已经知晓其举报事项的调查处理结果。2014年8月14日,刘素华曾向省国土厅提出晏胜才相同内容的违法举报,省国土厅将刘素华的举报交成都市国土局进行核查处理并反馈举报人,因此,对晏胜才于2014年10月8日向省国土厅提出的与刘素华举报事项基本一致的举报,省国土厅不再交办,并无不当。(二)2016年11月7日,晏胜才曾向省国土厅进行举报,要求查处“成都市沙西农副产品批发市场项目在成都市××镇××组未批先占土地、改变土地用途”的违法行为。省国土厅将举报转交成都市国土局核查,并将核查情况回复晏胜才。晏胜才对相关核查回复不服,也曾向人民法院提起行政诉讼。晏胜才两次举报虽表述有所差别,但均指向同一宗违法用地行为,并不存在既是政府违法批地又是企业违法占地的情形,而对企业的违法占地行为,郫县国土局已依法进行处罚,因此,晏胜才对举报的土地违法性质及处理结果是完全知晓的。(三)省国土厅并不存在不履行法定职责的违法行为,一审判决驳回晏胜才的诉讼请求,认定事实清楚,适用法律正确。省资源厅答辩请求,依法驳回晏胜才的上诉。

  本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院依法予以确认。

  本院另查明,2018年11月1日,中共四川省委四川省人民政府以川委发[2018]26号《关于印发〈四川省机构改革方案〉的通知》明确,“组建省自然资源厅。将省国土资源厅的职责,以及省发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,省住房和城乡建设厅的城乡规划管理职责,省水利厅的水资源调查和确权管理职责,省农业厅的草原资源调查和确权登记管理职责,省林业厅的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合,组建省自然资源厅,作为省政府组成部门。不再保留省国土资源厅。”

  本院认为,本案是因履行法定职责案件引起的行政争议,省国土厅对晏胜才举报的处理是否适当,对其举报事项未直接进行查处的行为,是否属不履行法定职责的情形,是本案争议的焦点。

  《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖,但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”《四川省土地监察条例》第十条规定“土地违法案件,由土地所在地县级国土资源行政主管部门管辖。省和市、州国土资源行政主管部门分别管辖本行政区域内的下列土地违法案件:(一)下一级人民政府及其国土资源行政主管部门违反土地管理法律、法规、规章的案件;(二)在本行政区域内有重大影响的土地违法案件;(三)上一级国土资源行政主管部门直接交办的土地违法案件;(四)认为有必要直接查处的土地违法案件。”本案中,晏胜才向省国土厅举报,是请求其对郫县政府、团结镇政府“非法占用郫县团结镇太和村十四组集体所有土地的300多亩基本农田以租代征的违法行为进行依法查处。”按土地行政主管部门的职责分工,省国土厅对晏胜才的举报事项并无直接查处的法定职责,因此,晏胜才关于省国土厅应履行法定职责,直接查处其本案举报事项的理由不能成立。

  《国土资源行政处罚办法》第十二条规定“符合下列条件的,国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案:(一)有明确的行为人;(二)有违反国土资源管理法律法规的事实;(三)依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任;(四)属于本部门管辖;(五)违法行为没有超过追诉时效。”本案中,晏胜才向省国土厅的举报内容,是请求对郫县政府、团结镇政府“非法占用郫县团结镇太和村十四组集体所有土地的300多亩基本农田以租代征的违法行为进行依法查处”。因省国土厅此前曾收到案外人刘素华内容相同的举报,省国土厅也曾转成都市国土局核查处理,并经查明违法行为主体为成都市沙西农副产品批发市场管理有限公司,郫县国土局也对相关违法占地行为作出行政处罚决定,因此,在晏胜才对郫县政府、团结镇政府违法占地的举报未提出新的事实根据的情形下,省国土厅对晏胜才的举报未再立案,而是将国土部门对涉及原郫县团结镇太和村十四组违法用地的调查情况、处理结果向晏胜才进行回复,其行为并无不当,不存在不依法履行法定职责的情形。

  综上,一审法院关于晏胜才请求省国土厅履行法定职责的理由不能成立的认定,事实清楚,判决驳回其诉讼请求,适用法律正确。晏胜才的上诉不成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

  驳回上诉,维持原判。

  二审案件受理费50元,由上诉人晏胜才负担。

  本判决为终审判决。

  审判长 季书勤

  审判员 刘洪峰

  审判员 王代伍

  二〇一九年七月四日

  书记员 伍 沿

  附:本判决适用的相关法律依据

  《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件,按照下列情形,分别处理:

  (一)原判决、裁定认定事实清楚,适用法律、法规正确的,判决或者裁定驳回上诉,维持原判决、裁定;

  (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的,依法改判、撤销或者变更;

  (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的,发回原审人民法院重审,或者查清事实后改判;

  (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。

  原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。

  人民法院审理上诉案件,需要改变原审判决的,应当同时对被诉行政行为作出判决。

 







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