一、设定行政诉讼起诉期限的价值和意义

　　起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。它是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，并获得人民法院受理的期间，是当事人提起诉讼的条件之一。不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。这一制度设计并不会、也没有限缩当事人的诉权，其价值和意义在于，一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系;另一方面是为了防止时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。(该表述引自(2016)最高法行申2573号行政裁定，从法理上回应了实务中经常出现的当事人超期起诉的问题，值得我们在文书写作中借鉴。合议庭成员：梁凤云、王海峰、仝蕾)

　　二、行政诉讼法上的起诉期限不同于民法上的诉讼时效

　　行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。而民法通则对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。而且，诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定，起诉行政机关作出的单方行政行为，仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。

　　民法上的时效不是权利消灭的原因，它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为，即不行使他的抗辩权，则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中，通常并不适用时效制度，而是适用起诉期限，已如前述。而按照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条的规定，是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，不用等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。对于“超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。(该表述引自(2016)最高法行申2645号行政裁定，合议庭成员：李广宇、胡文利、李纬华)

　　三、新旧司法解释关于起诉期限“两年”和“一年”的衔接适用

　　(部分内容引自法政部落和话说民告官公号)

　　修改前《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”修改后《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(2018年2月8日实施)第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”

　　《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》(法〔2004〕96号)对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题作了明确规定。根据该纪要第三条规定，在存在新旧法律衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为的合法性，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。起诉期限属于程序问题，应坚持“实体从旧、程序从新”的原则，适用修改后一年的规定。

　　对于过渡期内起诉期限“两年”、“一年”的衔接问题，不妨比照“行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题”(作者：赵大光、李广宇、耿宝建)一文中关于申请再审期限的衔接意见：“新旧行政诉讼法对当事人不服生效裁判向人民法院申请再审的期限规定是不同的。《执行解释》第七十三条第一款规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出”。《适用解释》第二十四条规定：“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。”当事人对5月1日以前发生法律效力的裁判申请再审的期限，应当按照旧行政诉讼法和《执行解释》第七十三条规定的2年申请再审期限执行。当事人如果在5月1日后申请再审，则应当执行六个月的期限。即2年的申请再审期限在2015年10月31日尚未届满的，截止至2015年10月31日。如在5月1日至10月30日期间届满2年的，则按届满时日期计算。”

　　据此，得出以下结论：起诉期限属于程序性规定，按照“程序从新”规则，应当适用修改后的解释。但是，考虑到旧法规定的起诉期限较长，新法规定较短的情形，应当新旧法结合。当事人如果对2018年2月8日之前发生的行政行为提起诉讼，人民法院应当依据旧司法解释规定的2年的起诉期限。当事人如果在2018年2月8日后起诉，应当执行1年的起诉期限。即2年的起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，截止至2019年2月8日。如在2018年2月8日至2019年2月8日期间届满2年的，则按届满时日期计算。