【问题提示】

　　行政申诉中的行政处理决定是否属于行政诉讼受案范围?

　　【裁判要旨】

　　行政机关针对当事人申诉作出的行政处理决定如是对被申诉的具体行政行为内容的确认，其内容本身没有创设新的权利、义务关系，则该决定的行政行为没有给各方当事人的权利、义务造成实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　【案号】

　　(2011)黔法行初字第00001号

　　【关键词】

　　行政申诉　处理决定　权利义务　实际影响　受案范围

　　【案情】

　　原告：某通信公司。

　　被告：某县国土房管局。

　　第三人：付县。

　　重庆市黔江区人民法院一审认定：原告某通信公司与某县统建公司共同开发建设某县河堡地下商贸中心。后某县统建公司独自将与原告共同开发建设的某县商贸中心五间门面房出售给第三人付县等五人。2001年6月，第三人付县向被告某县国土房管局申请土地房屋权属登记，取得了土地房屋所有权证(彭房权30252310号)。2006年4月，原告某通信公司以某县商贸中心五间门面房是其与某县统建公司共有为由向被告申办房屋产权证时，才得知被告已向第三人付县等五人颁发了该五间门面房的土地房屋所有权证，便于同年8月31日向被告书面申请注销。因被告在法定期限内未作出处理决定，原告金虹公司提起不作为行政诉讼。2007年11月被告根据某县法院的判决作出了注销第三人付县的土地房屋所有权证(彭房权30252310号)的处理决定。因其余四位购买人均在原告金虹公司申请之前转卖房屋，在办理产权变更登记时已注销了原证，故处理决定只涉及第三人付县。第三人付县不服注销决定，申请复议，在复议过程中被告以处理决定下达前未履行告知程序为由撤销了注销决定。原告不服被告撤销了注销决定，于2009年8月提起行政诉讼，经四中法院终审于2010年3月判决维持了该撤销注销决定。因被告作出注销决定后又撤销注销决定，原告注销申请恢复到初始状态，后被告继续履行某县法院判决，作出了不予注销第三人付县房屋所有权证的决定。原告不服该不予注销决定，遂起诉至法院。

　　原告诉称，根据(2000)渝四法经再字第11号民事调解书约定，位于某县汉葭镇河堡商贸中心的五间门面属原告与统建公司共有。《中华人民共和国城市房地产法》第三十八条规定“共有房地产未经其他共有人书面同意的”不得转让。2001年，时任统建公司副经理的第三人付县为了将此共有财产占为私有，背着原告向被告递交了《重庆市私有房屋所有权登记申请书》，被告不经合法程序，未经我公司书面同意将共有的1-1-3和1-2-4两间房屋非法向第三人颁发了彭房权30252310号《房屋所有权证》，侵犯了原告的合法权益，原告知道后，向法院提起诉讼。其间被告作出注销该证的决定，后又撤销注销决定，现又作出不予注销决定，其行政行为违反法律规定，应予撤销。特向你院起诉，要求判令撤销被告2010年8月9日作出的关于不予注销付县《房屋产权证》的决定。

　　被告辩称，一、原告没有证据证明付县向某县统建公司购买的门面享有所有权。(2000)渝四中法经再字第11号《民事调解书》未确定该房屋的权属问题，也不能证明区供销社退还的5间门面属原告所有。二、通过法院判决确认原告对诉争门面不享有所有权。原告曾经对争议的五间门面的销售收入向人民法院提起诉讼，但不论是一审、二审还是再审人民法院都是驳回、维持和驳回，上述事实证明，原告对诉争门面不享有任何权利。三、原告对被告作出的不予注销《房屋所有权证》决定不享有诉权。被告作出的不予注销《房屋所有权证》的决定不是对原告的具体行政行为，所以原告无权提起诉讼。如果原告对第三人的颁证不服，也只能是对颁证行为提起诉讼。被告撤销第三人付县的房产证后，撤销注销决定是本着有错必纠的原则，并无不当。四、被告对第三人的颁证程序合法，证据确实充分。到目前为止原告没有证据证明颁发给第三人的房屋所有权证具体行政行为违法。所以对依法取得的房产证，被告没有理由注销。因此，要求法院对原告的请求予以驳回。

　　第三人述称，除同意被告提出的答辩意见外，补充以下答辩意见，要求法院驳回原告的起诉：一、本案原告的营业执照和印章均被登记机关处罚收回，原告在诉状中所盖印章均属违法私自雕刻，因此，原告在法律上无诉讼主体资格;二、统建公司卖给第三人的房屋产权与原告无法律上的权利义务关系，该事实已被法院的终审判决确认;三、被告为第三人办理的房屋产权证与原告无法律意义上的利害关系，更未侵犯其合法权益。因此，原告在本案中无诉权。

　　【审判】

　　重庆市黔江区人民法院审理认为，被告某县国土局向第三人付县颁发《房屋所有权证》属行政机关作出的具体行政行为，第三人认为该行为侵犯了其合法权益，可依法向法院提起行政诉讼，寻求司法救济。但原告2006年4月得知颁证行为后并未向法院提起行政诉讼，而是向被告申请要求撤销颁证，被告未作出答复，原告向法院提起不作为的行政诉讼，法院责令被告作出是否注销的处理决定。现被告作出不予注销决定，实际是对原颁证行为的维持和对原告申请的驳回，它没有改变原有的行政法律关系、没有对当事人的法律关系产生新的影响，是一种重复处理行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(五)项之规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼范围，故原告对被告作出的不予注销决定不具有诉权，对原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(五)项、第四十四条第(一)项之规定，裁定驳回原告的起诉。

　　【评析】

　　一、背景情况介绍

　　在实际生活中，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，其救济途径通常有两种，一是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定向人民法院提起行政诉讼，二是向作出该具体行政行为的行政机关申请审查撤销变更。第一种途径依照相关法律规定要受到起诉期限的限制，如当事人不及时行使将丧失诉权。第二种途径则不受起诉期限的限制，当事人可随时向行政机关申请。行政机关受理其申请后，经审查将作出撤销、变更或不撤销、不变更具体行政行为的处理决定，而当事人是否能够针对这些处理决定进行诉讼，相关法律法规规定的并不详尽，需要对处理决定的内容进行分析确认，如其内容本身没有创设新的权利、义务关系，有影响的仍然是原具体行政行为，则应认定该处理决定对当事人的权利义务不产生实际影响，就不属于行政诉讼受案范围。当事人如不服行政机关的处理决定还可选择第一种救济途径，向人民法院提起行政诉讼，但必须在法定起诉期限内提出。

　　二、确立裁判要旨的理由

　　本案的焦点问题是被告作出的不予注销房屋产权证的决定是否系具体行政行为，该决定是否对当事人权利、义务产生实质影响，是否属人民法院行政诉讼的受案范围。对该问题存在两种不同意见：

　　一种意见认为，被告作出的不予注销房屋产权证决定是继续履行生效判决确定的义务，也是在履行其法定职责，故系具体行政行为。另被告作出不予注销的决定就意味着拒绝了原告的申请，原告的申请事项被告没有采纳，故影响了原告的权利义务，属行政诉讼的受案范围。

　　另一种意见认为，被告作出的不予注销决定是在履行其法定职责，但做出该决定就相当于被告重新审查了一次第三人的登记办证程序，经审查被告未发现应注销第三人房屋产权证的情形，故不予注销决定就是对房屋产权登记发证的肯定，没有给相关当事人创设新的权利义务。如不予注销决定属于行政诉讼受案范围，在审理过程中实际也是对被告房屋产权登记发证行为进行审查。有一种观点认为可以直接审查登记发证行为，但这样做会使《行政诉讼法》规定的起诉期限失去意义，一些已过了起诉期限的就会去向行政机关申诉，然后再对申诉决定进行诉讼，从而规避了起诉期限的限制。

　　一审判决采纳了第二种意见。取舍的理由：第一，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第一条第二款第(六)项规定了对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二，从行政行为的特征分析，被告作出的不予注销决定系一具体行政行为，但该具体行政行为的内容是对原颁证行为内容的确认，其内容本身没有创设新的权利、义务关系。换言之，该决定的行政行为没有给各方当事人的权利、义务造成实质影响，有影响的仍然是原登记颁证的具体行政行为。

　　三、运用裁判要旨应当注意的问题

　　行政机关根据当事人的申诉作出的处理决定，是否属于人民法院行政诉讼受案范围，相关法律法规规定的并不详尽，需要对处理决定的内容进行分析确认，如其内容本身没有创设新的权利、义务关系，有影响的仍然是原具体行政行为，则应认定该处理决定对当事人的权利义务不产生实际影响，就不属于行政诉讼受案范围，应引导当事人对原具体行政行为进行行政诉讼。