《中华人民共和国国家赔偿法》以下简称《国家赔偿法》从立法之日起，经历了从1994年《国家赔偿法》到现行《国家赔偿法》二次修订过程。1994年5月12日，第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了1994年《国家赔偿法》，这是我国保障公民在法治文明社会中人身权、财产权的重要标志。为此，受到了社会各界的高度评价，一致认为这部法律在中国民主和法治的进程中，是一个具有里程碑的法律制度。然而《国家赔偿法》在实施十几年后，因赔偿门槛高、标准低、范围窄，老百姓很难进入国家赔偿的司法程序，被称为中国法律史上争议最大的法律。2010年4月29日，经过全国人大常委会四次审议，第十一届全国人大常委会第十四次会议表决通过了《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，修改后的2010年《国家赔偿法》共六章四十二个条文， 对原1994年《国家赔偿法》的三十五个条文作了比较全面的修改，突出体现在：“扩大了赔偿范围、畅通了求偿渠道、完善了赔偿程序、提高了赔偿标准、改进了经费保障等”。修改后的《国家赔偿法》对于保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护和谐稳定，产生了深远的影响。但是，2010年《国家赔偿法》在实施中，仍然存在一定的局限性。那么，如何评价现行《国家赔偿法》相关法律规定的一些缺陷?如何完善《国家赔偿法》相关法律规定?一直是值得我们深入研究《国家赔偿法》法律理论与法律实施的一个重要课题。
一、如何评价《国家赔偿法》相关法律规定的缺陷
(一)1994年《国家赔偿法》在实施中的主要问题
一是没有精神损害赔偿。例如：震惊全国的“处女嫖娼”案，受害人麻旦旦在这起案件中，仅仅获得74.66 元限制人身自由的赔偿金，麻旦旦提出的500 万元的精神损害赔偿的诉求，因为不符当时的现行法律，而没有得到支持。如果换位思考，就会发现，这种赔偿，无法补偿、安抚受害者心灵的创伤，因此，失去自由的代价，不能简单的以直接损失计算，仅赔直接损失对受害者是不公平的。 2010年修订的《国家赔偿法》提出了精神损害抚慰金，弥补了对限制人身自由赔偿金不承担精神损害赔偿的缺陷。二是赔偿数额较低。例如：佘祥林“杀妻”冤案真相大白后，荆门市中级人民法院为蒙冤者平反昭雪并进行赔偿。通过计算得出佘祥林被羁押了3995天，按照1994年《国家赔偿法》的有关规定，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，估算的赔偿金约22万元左右。在美国有一个与佘祥林类似的案例：1974年，当时只有19岁的詹姆斯被指绑架并强奸了一名9岁男童，而被判终身监禁。经过35年后，詹姆斯一案得以重新调查，并最终通过DNA检测，确定他不是真凶。2009年12月17日，法官当庭宣布詹姆斯无罪释放，根据美国佛罗里达州2008年通过的一项法律，蒙冤入狱一年就能得到5万美元的赔偿金，因此，詹姆斯得到了175万美元的补偿金。佘祥林被羁押了3995天，共计11年，按照1994年《国家赔偿法》的有关规定，赔偿金只有22万元左右，不足詹姆斯一年得到的国家赔偿补偿金。做为司法机关以公权力来侵害公民的合法权益，仅在物质上得到国家上年度职工平均工资，而在精神上受到的打击难以得到安抚和补偿，本身就失去了公平，这是1994年《国家赔偿法》相关法律中的一个大的缺陷。三是请求赔付程序不尽合理。1994年《国家赔偿法》第二十条的规定，“在刑事赔偿中，赔偿请求人必须先向赔偿义务机关提出赔偿申请，并由赔偿义务机关予以确认和先行处理后，才能进入实质性索赔程序”。实际上赋予了司法机关做为赔偿义务机关对违法行为的最终确认权，如果赔偿义务机关都不确认违法，赔偿申请人永远也进入不到赔偿程序中。因此，从麻旦旦、佘祥林申请国家赔偿的典型的案例，充分了暴露1994年《国家赔偿法》存在着很多不足。例如：精神损害缺少物质赔偿、刑事赔偿的范围较小、赔偿数额较低、关于疑罪的争议以及赔付程序不尽合理等，这些都在很大程度上制约了该法的适用范围和可操作性，对该法的实施带来了消极影响。可以说在一定程度上，是麻旦旦、佘祥林赔偿案改变了1994年《国家赔偿法》，同时，也说明一部好法律会改变不同人的命运，也会带来不同的社会效果。
(二)2010年《国家赔偿法》实施中的主要问题
修订后的2010年《国家赔偿法》贯彻了注重维护赔偿请求人合法权益的精神,但也随之呈现出了一些新的难点：
一是精神损害赔偿新的缺陷。新修订的2010年《国家赔偿法》第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉;造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。这不能不说是中国法制进程的又一重要的里程碑。精神损害赔偿对受害人来说是一种十分重要的补偿和安慰。但是，2010年《国家赔偿法》对精神损害赔偿的数额没有明确，以致于在法律实施中，没有一个统一标准作参照，那么在个案审理中，只有通过分析具体案件，来确定赔偿的数额。在实践中，对造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金，由于法律规定不够明确具体,往往赔偿请求人与赔偿义务机关存在较大分歧,不管赔偿义务机关如何释法明理、耐心疏导，都不能让赔偿请求人理解和接受,精神损害赔偿问题成为赔偿义务机关与赔偿申请人难以达成一致的主要原因。[!--empirenews.page--]
二是扩大了赔偿范围。取消确认前置程序，改变了申请赔偿的“规则”。通过对归责原则的修改，将单一的违法归责原则修改为“违法归责、结果归责、过错归责”等多元归责体系，确定了对于刑事案件今后要适用结果归责。对于赔偿义务机关即使不违法，只要造成损害即要承担赔偿责任。从而，改变刑事赔偿归责原则，贯彻了刑事诉讼法的“无罪推定”原则，实际上扩大了请求赔偿的范围。但是，对于人民法院行政赔偿与非刑事司法赔偿案件，虽然将确认与赔偿合二为一，却仍然要适用违法原则即要先确认赔偿义务机关行为违法或错误，才能进行赔偿。这对于申请人民法院赔偿的行政案件和与非刑事司法赔偿案件仍然有可能是一个通不过的门坎。
三是赔偿义务主体与审判主体之间的关系问题。在人民法院在审理自已做为赔偿义务机关的赔偿案件时，特别是中级人民法院，要依法组成的合议庭与赔偿委员会，此时，赔偿义务机关既是运动员又是裁判员，既当患者又当医生，如果以事实为根据、以法律不准绳，审判自己裁判的难度相当大。更何况判自己赔偿后，还要让当地的财政主管部门拿钱赔款，实在是没有面子，下不了决心。因此，当人民法院成为赔偿义务主体时，能否实现在审查的案件在实体上、程序上合法，做到公正、公正和透明，值得我们深思。以上的问题还有很多，在这里不再一一例举。
二、如何完善《国家赔偿法》相关法律规定
国家赔偿相关法律的完善是一个系统工程，不可能一就而蹴，必须遵循国家赔偿工作的客观规律，在法律规定的框架内进行。最高人民法院副院长江必新在《创新和完善国家赔偿工作机制》的讲话中指出：“要完善国家赔偿法的相关法律和运行机制需要注重以下几个问题：一是既要着眼长远发展，又要注重当下实际;二是既要遵循司法规律，又要注重高效便民;三是既要遵循合法原则，又要注重创新发展;四是既要坚持高标准，又要注重求真务实;五是既要在形成制度规范上下工夫，又要在贯彻落实上出“实招”。由于现阶段我们国家经济基础和物质基础的实力还不够强，各级财政部门的财力受到限制，不可能实现全面赔偿。但应适当考虑在以下几个方面进行创新和完善：
(一)适当增加刑事赔偿金的数额
2010年《国家赔偿法》第二十六条，对侵犯人身自由赔偿金的计算方式作出了明确解释， 即侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。按照国家有关规定计算，2013年国家赔偿的日平均工资为182.35元。在实践中，侵犯人身自由赔偿金，对无职业的赔偿申请人，只相当于国家为受害人补回了被限制人身自由时应得的正常收入，额外的损失未得到补偿。一方面，由此造成的直接损失或接间损失，不会得补偿;另一方面，还要忍受失去工作、失去自由和与亲人一起承担极大的精神痛苦和压力。在上述美国佛罗里达州詹姆斯蒙冤入狱一案中，詹姆斯一年得到5万美元的赔偿金，就是充分考虑了以上综合因素。因此，建议对侵犯人身自由赔偿金应按国家规定标的2-3倍给予赔偿，以求真正的公平和公正。
(二)适当提高精神损害赔偿标准和范围
2010年《国家赔偿法》第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉;造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金”。这表明2010年《国家赔偿法》中的精神损害赔偿仅限于“人身权”的范围。在法律实践中，由于法院错判，造成赔偿申请人财产损失的同时，能否给赔偿申请人带来精神上的损害，值得商榷。例如：有一案例：农户某甲，于2002年5月29日与村委会签订了承包20年渔池合同。2003年4月24日，换届后的村委会又将该渔池承包给了某乙。某乙是将该渔池改造，产生费用2480.00元。双方产生争议后，2005年5月某乙将某甲告上法庭，法院判决某甲给某乙2480.00元补偿款。某甲不服上诉，被驳回。某乙于2005年未向法院申请执行生效的判决。在执行期间，正逢过年，因拒不履行法院判决。某甲被依法司法拘留十五天，并被法院强制执行了7只母羊和4支鸡，折抵全部执行款。某甲一直申诉。2009年10月，经二审法院改判，撤消了原一、二审判决。一审法院进行了执行回转，执行法院又给某甲买了7只母羊，4只鸡每只补了100元，按再审判决返回全部执行款。但，某甲直上访，同时，向一审法院申请国家赔偿并要求给予精神损失赔偿。理由是：当时，我的7只母羊，被法院执行给了某乙，而某乙正是通过饲养这7只母羊，在几年的时间里，发展到近百只羊，后来某乙将这群羊卖了后，又用此款盖了一座房子。而法院执行回转的给某甲的7只母羊，经过饲养到现在已扩大到115只羊，每年仅靠养羊的收入就有五万多元。由于法院的错判和错误执行，给我财产带来了损失，也给我全家带来了精神上的损害，因为在我被拘留的期间，70多岁老母亲及女儿在大年三十的晚上站在大街上等我回家过年，之后，老母亲即病故。因此，我一定要讨个说法，申请法院给予精神损失赔偿金。由于某甲在精神上伤害是一个无形的、抽象的，请求国家赔偿又与法无据，而法院在当时执行生效的判决，采取强制措施和扣押被执行人财产，也是正当的执法行为，因此，执行法院并不违法。但是，王某遭遇从客观上却反映了现实生活中存在精神损害的事实。今后国家赔偿制度，能否将因申请赔偿人财产损失导致精神损害赔偿的范围扩展进来，二者是否存在必然的联系，有待于在法的实施中逐步探索和完善。[!--empirenews.page--]
(三)适当补偿申请赔偿人间接损失
例如：1995年2月25日，某某中级人民法院作为赔偿义务机关作出(1995)某中民初字第3-2号民事裁定，查封了甲公司位于某市中央街的十户住宅和一户门市房，因未依法向某某房管部门送达保全裁定和未办理被查封房屋产权转移手续的通知，使赔偿申请人在胜诉后其债权无法通过执行诉讼保全的房产得到实现，甲公司已无可供财产执行，执行法院于2010年10月4日终结此案。乙公司于2011年11月30日向某某市中级法院提出国家赔偿确认申请。2013年4月18日，某某高院作出(2013)某某高赔确申字第2号裁定书，已确认某某中级人民法院1995年2月25日作出的(1995)某中民初字第3-2号民事裁定未依法送达的行为违法。赔偿申请人乙公司依据上述裁定书向某某中级人民法院提出赔偿费用支付申请。要求赔偿义务机关赔偿乙公司在判决书中未能执行的工程款本金、利息和诉讼费、保全费、评估费及上述款项的利息(工程款迟延履行的双倍利息)，共计: 1，803，487.37元。赔偿义务机关认为违法保全赔偿是乙公司针对某某中级法院在诉讼中具体财产查封提起的，属于2010年《国家赔偿法》第三十六条第(八)项和《最高人民法院关于民事、行政诉讼司法赔偿若干问题的解释》第六条第二款规定的直接经济损失。直接损失就是未能执行的生效法律文书所确定的具有给付内容的本金及银行利息。迟延履行期间的加倍利息不属于直接损失。申请赔偿人乙公司认为甲公司未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息，属于赔偿申请人的直接损失。最终，法院未支持赔偿申请人的请求。就本案而言，赔偿双倍支付迟延履行期间的债务利息的前提是执行程序违法或错误，法院认定本案赔偿的只能是直接损失，但另一种观点认为，此案必竟过去了近十年的时间，期间赔偿申请人一定会有利息上的损失，毕竟法院的违法保全过错在先。因此，如果严格按着法的定义来适用法律，不保护间接损失，也有背于《民诉法》的公平原则。因此，在法的适用中，适当补偿申请赔偿人间接损失，从民诉法 “公平原则”出发，不会有失公允。
三、实行司法体制改革，推进《国家赔偿法》在实践中创新
由于在我国没有设立专门独立的国家赔偿裁判机构，因此，在国家赔偿案件中，司法和执法主体的既是司法机关又是赔偿义务机关，其角色具有双重身份。例如：人民法院在办理以本院作为赔偿义务机关的国家赔偿(自赔)案件中，必须由一审法院审查立案、确认和赔偿，如果经过确认本院行政或民事审判、执行不存在违法或错误，即可不赔。因此，作为赔偿义务机关又是审查机关，法院要承受着巨大的压力。所以，要改变这种现状，唯一的出路就是对审判机关内部，实行司法体制改革。首先，要从源头上治理和整治，要坚决依法纠正冤错案，发现一起、查实一起、纠正一起，坚持贯彻疑罪从无原则，从机制上预防冤、假、错案的发生。例如：2013年8月13日，安徽省高院再审的“官员杀妻案”，以犯罪证据“不具有唯一性和排他性”，宣判已服刑近17年的“杀妻案犯”于英生无罪。之后，真凶曝光，于英生蹲冤狱17年后恢复公职，充分贯彻了罪刑法定、疑罪从无、证据裁判的原则，切实尊重和保障了人权;其次，要建立错案防止、纠正、责任追究机制，特别是要对刑事、民事审判、执行等案件，实行错案终身负责制，最大限度地减少审判机关作为赔偿义务机关案件的发生。第三、单独设立国家赔偿裁判机构，让清官不断家务事。有学者建议，在去地方化和去行政化的地方或区域，通过设立行政(赔偿)法院，把法院自已裁判自己是否对或错的权力分离出去，让法官不再既当运动员与当裁判员，通过由第三方当裁判，会使法院的审判、执行和赔偿案件更加公平、公开、公正和透明。
综上，在推进国家赔偿法实施的过程中，行使国家权力的赔偿义务机关和执法者，只有敢于面对、承担错误、深刻反思、总结经验、吸取教训，才能真正地推进中国的法治建设。我们有理由相信，随着司法体制改革的深入，国家赔偿制度会更加趋于合理和完善，并一定会有所创新，同时，也会给无辜的人们带来更多的希望和信心。
(作者单位：黑龙江省黑河市中级人民法院)
