——以审理政府信息公开类行政案件为视角

　　近年来，随着依法治国方略的全面推进，政府信息公开工作对提高政府工作透明度、促进依法行政、服务人民群众生产生活的作用得以充分发挥。与此同时，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取相关政府信息的情形也日益增多，继而产生行政争议、形成行政诉讼案件。从笔者所在法院受理的行政案件来看，政府信息公开案件已达所有行政案件的三成以上，并有逐年上升趋势。笔者汇总了近两年来审理的政府信息公开类案件，特别是经审理确认行政机关答复违法、撤销行政机关所作答复并判决重新答复的案件，认为行政机关在政府信息公开中应注意以下几方面的问题。

　　一、对申请公开的政府信息应全面、完整进行答复，尽到完全答复义务。

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复。根据该条规定，对申请人申请公开的政府信息，应完全作出答复。在审判实践中，经常遇到申请人提交政府信息公开申请，有时在一张信息公开申请中申请公开两项以上的政府信息，而行政机关仅就其中部分信息进行了答复，对一部分申请公开的信息未进行回应，而被判决对该部分申请公开的信息未在法定期限内作出答复违法，一般还被判决就该部分申请公开的信息限期作出答复。如原告孟某诉H省发改委政府信息公开一案，原告申请公开“Z市地铁2号线及南延工程的立项批复文件”，H省发改委答复称：地铁2号线工程可行性研究报告于某时间由国家发改委予以批复，您申请的政府信息是由国家发改委制作，您可直接向其提出申请。本案原告申请的信息内容应为两项，H省发改委对原告申请中提到的“南延工程”内容未作出回应，后法院判决确认H省发改委未在法定期限内对原告申请公开的“Z市地铁2号线南延工程的立项批复文件”信息作出答复违法。在此类案件中，还有一种情况是申请人填写多份信息公开申请表，一并寄给行政机关，行政机关以一份信息公开答复进行答复的。如原告张某某诉H省国土资源厅政府信息一案，原告向被告邮寄了8份信息公开申请，但国土厅向其作出的答复仅对原告申请的4份信息作了答复，对另4份申请在法定期限内未答复，被判决违法，并判决被告在15个工作日内对另4份申请作出答复。

　　二、行政机关应在法定期限内予以答复。

　　《条例》第二十四条对行政机关政府信息公开答复的期限进行了明确规定，能够当场答复的，应当当场予以答复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复，如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在上述规定的期限内。根据上述规定，行政机关对申请公开的信息，应当在法定期限内予以答复，如果超过法定期限，将被确认违法。如原告王某诉某行政机关政府信息公开一案，原告于2016年1月12日向该行政机关邮寄《政府信息公开申请表》，至2016年4月20日该行政机关才作出《信息公开答复》。虽然本案原告在邮寄信封上写了该行政机关法定代表人个人的名字，但信封上标明了“内装政府信息公开申请”，尽管被告提出邮件写了法定代表人个人的名字，可能作为私人信件流转而耽误了答复期限，但法院审理认为，从邮件信封即能看出申请人邮寄的是信息公开申请，故虽收件人处写了法定代表人的名字，亦不防碍依《条例》规定的答复期限审查被告答复行为的合法性。本案被告的答复已明确超过法定期限，遂判决确认被告超期答复违法。

　　三、应准确界定以商业秘密、个人隐私为由拒绝公开信息的适用情形。

　　《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。对于该条规定，适用的条件其实是非常严格的，从我们审理的案件看，对该条适用不严格而作出的答复时有发生。如原告王某向某行政机关申请公开“在该机关组织的录用国家公务员工作中审核批准的《报名情况汇总表》”，对原告的申请，该行政机关以“原告申请公开的政府信息内容涉及个人隐私”为由不予公开，但并未提供证据证明其履行了向第三方征求意见的程序。且原告申请公开的《报名情况汇总表》所载内容包括姓名、性别、年龄、政治面貌、民族、文化程度、参加工作时间、身份证号、工作单位、身份、职务、任职时间、考核情况，根据该行政机关所在省人事厅的相关文件规定，《报名情况汇总表》是经过下级行政机关张榜公布后上报被告复核的，故不应涉及个人隐私，即使涉及个人隐私也可作区分处理，因此法院认为该行政机关的答复不正确，被判决撤销并责令其在法定期限内重新作出答复。

　　还有行政机关以申请公开的政府信息涉及商业秘密，经征求第三方意见不同意公开，而拒绝公开的情况。如原告李某诉H省国资委政府信息公开一案，原告申请公开《某国有企业对某煤矿自愿申请关闭给予捐赠补偿的请示》H省国资委答复称：因该申请内容为商业秘密，涉及第三方权益，经征求第三方的意见，该第三方要求不公开此文件，故不公开申请人申请的政府信息。法院经审理认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案H省国资委应对原告申请的政府信息内容是否涉及商业秘密承担举证责任，但被告没有向法院提供该信息是商业秘密的证据，致使法院无法审查认定原告申请公开的政府信息内容是否构成商业秘密，是否属于不应公开的政府信息范围。因此，法院判定被告所作的政府信息答复证据不足，予以撤销，并责令其在法定期限内重新作出答复。

　　四、应准确界定何为不宜公开的内部管理信息。

　　《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)中规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。但此处的内容管理信息应是一般不会对外产生影响的信息，而不能仅以信息在行政机关内部流转或不向外界送达为依据进行判断。行政机关有时存在以内部管理信息为由拒绝公开相关信息的作法，但对如何界定亦应准确把握。如原告宋某诉H省民政厅政府信息公开案，原告向被告申请公开“被告对某市民政部门作的一份《关于对某某烈士冒名问题进行整改的通知》”，被告答复称，该文件属行政机关在日常工作中制作的内部管理信息，不属应公开的政府信息，依法不予公开。法院经审理认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，被告制作的该份文件属于政府信息，该虽是被告对其下级行政机关作出的，但其内容涉及申请人的切身利益。《条例》第九条亦将涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息作为应当主动公开的信息。本案原告是该文件所涉烈士的后辈亲属，该政府信息涉及原告的切身利益，不宜认定为不能公开的内容管理信息，被告以该文件属内部管理信息为由不予公开，依据不足，遂判决撤销了被告所作答复，并责令其重新答复。

　　五、行政机关以政府信息已经移交国家档案馆而拒绝公开的，应当在诉讼中提供相关证据予以证明。

　　还以上述原告宋某与H省民政厅政府信息公开案为例，该案中原告还申请公开“某某号《因战因公牺牲人员家属光荣纪念证》存根的档案资料”，被告答复称“该档案资料现存H省档案馆”而拒绝公开。法院经审理认为，虽然《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定，政府信息已经移交国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。但该司法解释第五条规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。故本案被告应对政府信息已移交档案馆的事实向法院举证，但被告未向法院提交相关证据，法院认为被告的答复主要证据不足，而判决撤销。

　　六、行政机关以相关政府信息不存在为由不予公开，应当提供证据证明其已经尽到了合理检索义务。

　　申请人申请公开政府信息，应当尽可能详细地对政府信息的内容进行描述，以有利于行政机关检索。同时，行政机关亦应对申请人申请公开的信息尽到合理的检索义务，并应在诉讼中提供其尽到合理检索义务的证据。如原告孙某诉某行政机关政府信息公开一案，原告因所住房屋被拆除，要求公开其房屋所占土地被征为国有的政府信息。该行政机关答复称，申请人申请的信息不存在。却未提供其经过检索的证据。法院经审理认为，被告以原告申请的信息不存在为由不予公开，但没有提供证据证明其已经尽到了合理检索义务，故认定被告所作政府信息公开答复，主要证据不足，判决撤销。

　　七、对咨询类的信息公开申请的认识和处理问题。

　　根据《条例》第二条的规定，适用条例的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。在处理政府信息公开案件时，经常会碰到申请人申请公开的内容不能指向确定的、现实存在的政府信息，而是进行咨询的情况时有发生。表现形式多为要求行政机关对其申请作出选择性答复，或者要求公开作出某一行政行为的依法或事实、理由等。如原告王某向某行政机关申请公开“是否对某一企业作出行政处罚，如未作出处罚请公开有法不依、违法不究的法律依据。”对这种申请内容，笔者认为，这是申请人为了解某些情况而进行的咨询，其申请内容所指向的不是现实存在的，并以一定形式记录、保存的信息。对于咨询性质的公开申请，笔者认为不属于《条例》调整的范畴，行政机关针对此类咨询申请所作的答复行为，不属《条例》所规定的政府信息公开行为，不会对申请人的权利义务产生实际影响，申请人如对此种答复提出行政复议申请或行政诉讼，应视为不符合行政复议及行政诉讼的受案范围。

　　八、对如何做好政府信息公开答复的建议。

　　行政机关收到申请人的政府信息公开申请，应先依据《条例》第二条判断其申请的内容是否是政府信息，看其申请的内容是否明确，如果不明确，应及时告知申请人作出更改、补充。在作出答复时，应严格按照《条例》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条等条的规定，对原告申请的内容在法定期限内作出全面答复。当欲对申请人的申请以某种理由拒绝公开时，一定要说明理由。

　　申请人不服行政机关信息公开答复而提起行政诉讼的，应依法于举证期限内向法院提交作出信息公开答复的证据和依据。对拒绝公开的答复，要按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。如答复信息不存在的，要提供尽到合理检索义务的证据;以涉及商业秘密为由不公开的，要提供证明信息涉及商业秘密的证据，对于涉及商业秘密信息的本身，在诉讼中应向法院提供，但可进行说明，在法院作出判断之前不能提供给原告;以信息移交国家档案馆不予公开的，要提供移交的证明材料。等等。[!--empirenews.page--]

　　另外，关于在政府信息公开工作中如何适用“三需要”的问题。《条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息。笔者认为在处理政府信息公开申请时，一般不必审查申请人是否具备“三需要”的条件。但《条例》与《国务院办公厅关于施行<政府信息公开条例>若干问题的意见》对“三需要”问题进行了规定，依《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款的规定，行政机关以不符合“三需要”为由不予提供信息的，法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。由此规定可知，法院对原告是否符合“三需要”持十分宽松的态度。故建议行政机关在信息公开答复中审慎适用“三需要”标准。

　　(作者单位：郑州铁路运输法院)