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对“司法审查案”的评价与思考

2017-01-18蔡定剑 A- A+

  从此案中我更多看到的是它暴露出我们法律制度上的冲突,这种冲突正成为我们建设法治国家的障碍。

  从客观评价这一事件的角度看,洛阳中级法院的法官确实犯了一个不应该的错误,她不应该,也确实没有权力在判决书中宣告:省人大常委会制定的《条例》因与国家制定的种子法相冲突而自然无效。因为中国实行的是民主集中制的人民代表大会制,在宪法上实际上实行的是人大至上,行政和司法机关对它负责,受它监督。立法、行政、司法有分工,但没有制衡。人大制定法律,同时解释法律和监督其他机关执行法律。法院没有权力审查人大的立法是否具有合宪和合法性。既使法官发现法律有错,与宪法和法律相冲突,也不能由法官来判断裁决。而只能将认为与宪法和国家法律相冲突的地方性法规报请最高人民法院,提请全国人大常委会裁决。这就是中国的宪法体制和人民代表大会制。作为法官真的不了解这一点是不应该的。

  但是,法官有错,作为对宪法和人大制度有更深了解的人大常委会(准确地说是主任会议)就更不应犯错误了。而该省人大常委会主任会议对法院违法的做法采取的手段不是没有值得质疑的地方。因为洛阳法院做出该省种子管理条例与国家的种子法相冲突并不是毫无根据的。从案例介绍的情况看,这个种子法之前颁布的条例就法官适用的内容部分与种子法的确有冲突(仅凭我个人的法律意识判断)。那么,作为中华人民共和国的法官,根据我国宪法和立法法的原则和规定,当然不能适用与国家法律相抵触的地方法规,那是违背我国法制统一的宪法精神的。法官坚持法制原则不适用法规是有道理的(在我们的制度下法官的错误在于她的宣告,而应请示上报)。作为省人大,它根据宪法和地方组织法的规定,有保证宪法和法律在本行政区域内实施的职责,有权监督司法机关正确地实施法律。问题是这种职权也一定要依法行使。地方人大的监督不能以我划线,而应以国家的宪法和法律为准。当法院提出地方法规与法律相抵触而影响到法律适用时,省人大应主动审查自己法规是否符合法律。如果也认为法规抵触法律时,可以自行撤销。否则,自己拿不准或认为不抵触时,如果对国家法制负责任的态度,省人大应将法规报全国人大常委会来审查,只有全国人大常委会有权最终作出是否合法性的解释。如果不是这样,人大自己做自己的法官,自我认定合法,而责令处理不同意见的法官,未免有些武断和霸气,也不太符合人大作为民主机关充分尊重民主和维护法制的品质。如果该条例确有抵触法律,那么省人大的行为就有悖“保障宪法和法律在本行政区域内实施”的宪法职责。它会给人们带来地方人大把维护自己的尊严放在维护国家法制的统一之上的印象。到底省人大的行为是否违法失当,还是要把条例提交全国人大常委会审查后得出结论。在此以前,作出处理法官的结论为时过早。尽管《条例》是否违法不影响法官错误的性质,但大大影响错误的程度。或者说由于体制上冲突的结果不要让过失犯错的法官承担责任。

  当然,人大在处理方式的合法性上也是值得推敲的。根据法律的精神,人大常委会主任会议不是人大的一个权力主体,而是为人大常委会行使职权的内部程序性机构,它不对外也无权发出有法律效力的文件指令。如果要求处理洛阳市法院法官的通报是常委会主任会议研究决定的,其程序合法性将受到质疑。人大常委会也应严格依法行使权力,不能逐步把主任会议也变成了行政性机构,可以对外发文件、发指令,这有违人民代表大会议事机关的性质。

  这个案件引发出来的问题远不是谁对谁错的争论。而是给我们带来了一系列的深层次上的制度合理性问题的思考。

  问题之一,我们的法官在第一线判案,而制度上没有给法官充分的解释法律和适用法律的权力。一是法律的最终解释权不在法院;二是法律适用冲突的决断权不在法院。这样,给法院审判带来的困难是法院的终审判决可能不是终局的,因为它对法律的解释可能是错误的,而最终被立法机关纠正。如果审判中遇到法律法规相冲突时,法官按制度只能中止审判,而将冲突的法规提交有权机关裁决。而这个裁决机关最终在全国人大常委会,而常委会2个月开一次只有5-7天的会期,所以,依此制度运行,很多案件无法审判,要等全国人大常委会对法规合法性的裁决。现在之所以没有出现这种状况,是因为法官很大程度上回避了这个矛盾,有选择地适用一种法律,有时有抵触的法规也适用,一般也没有人追究。但是,随着法治的深入发展,类似本案的矛盾会越来越多地暴露出来。我们这一制度不适应性更加突出,法官权力分离现象的改革将越来越迫切。

  问题之二,这一问题再次提出了法官是国家的法官还是地方的法官的问题。从这一矛盾冲突导致的结果看,在没有国家违宪审查机制的情况下,现行法官任免体制使法官只能是地方性化的。在地方法规与国家法律冲突的情况下,“明智”的法官选择优先适用地方法规更安全。但从我国的法律理论性质上,所有法官都是国家的法官,他们头顶国徽都是以国家的法律名义在审判。随着法制的发展,这一理论上的国家法官与制度设置上的地方性法官的矛盾将更突出。

  问题之三,随着人大的地位提高和作用的加强,人大行使权力的合法性和规范性问题将更突出。需要对行使权力的界限和程序提出更明确的要求。此案给人们的担心是人大的权力滥用、不慎用也可能成为现实了。地方人大可能利用法律上的权力优势不适当地干预一些事情;再说,一些地方人大行使权力的行政化和权力机关化也是个问题。

  问题之四,此案更迫切地呼唤建立违宪审查制度。像此案是一个十分明显的需要进行违宪审查的争议,如果我们还是视而不见,全国人大的立法和法制统一将会受到严重影响,也影响宪法的权威。法官在适用法律时不能有作为,而立法机关又不去作为,一些违宪违法的法规就会得不到纠正。同样这种状况对执法者也是一种伤害。法制越活跃,法律冲突会越多,它对宪法和法制的损害就越严重。因为它涉及对宪法法治的信念和信心问题。

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