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铁路专门检察体制研究

2017-01-07陈光中 赵琳琳 A- A+

  十七大报告在谈到关于全面落实依法治国基本方略的问题时指出, 要“深化司法体制改革, 保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。尊重和保障人权, 依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”这对我国司法体制改革提出了更高的要求。我国铁路运输检察机关是根据《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定, 为保障铁路运输的秩序和安全,由国家设立在铁路系统的法律监督机关, 属于专门检察院, 是我国人民检察制度中特殊而又重要的组成部分。实践证明, 现行铁路专门检察体制在维护铁路运输安全、保障乘客利益、打击涉铁犯罪、促进国民经济增长等方面发挥了积极作用,在我国设立专门的铁路检察体制是必要的, 但现行铁路检察体制存在着弊端, 亟待加以改革和完善。

  一、我国现行铁路专门检察体制改革的必要性

  (一) 我国现行铁路检察体制的弊端

  我国现行铁路司法体制是在建国之初计划经济的条件下建立起来的, 虽然铁路司法机关业务工作属于国家统一司法体系, 但人、财、物管理仍未纳入国家司法管理体系, 铁路司法人员仍然是铁路职工,严重脱离司法管理的现代化要求。随着市场经济的发展, 国民经济也呈现出不同的特点, 同时提出了新的要求, 加上立法的滞后, 铁路司法机关在实践中面临着很多问题, 主要表现在:

  1.铁路部门、企业管理人、财、物。铁检机关的编制、机构、定员是由国家主管机关中编办统一划定的, 但人、财、物的管理一直没有纳入国家司法管理体系, 而是由铁道部及委托各铁路局管理。铁路检察机关的干部级别、工资、津贴执行和部门、企业人员一样的标准, 并且和企业的效益挂钩。干部的任免由铁路部门党委研究决定, 人员退休还要按企业人员对待而不能享受检察官的待遇; 检察业务经费和装备也是由铁路企业全部负担。

  2.性质不明确。铁路检察机关1980 年筹建时是依照1979 年人民检察院组织法中“专门检察院包括: 军事检察院、铁路运输检察院、水上运输检察院、其他专门检察院”的规定而设置的。后由于水上运输检察院未能成立, 1983 年人民检察院组织法对专门人民检察院的内容表述采取了代表列举的方法, 将铁路、水上运输检察院删掉, 仅仅保留了“军事检察院等专门人民检察院”的内容。从此, 铁路检察院究竟是专门检察院还是派出检察院就开始受到各方的议论和揣测, “撤销、保留”, “等内、等外”的思潮经常不断冲击、困扰、影响着铁路检察队伍的稳定和发展。

  3. 管辖范围不确定。现有的17 个铁检分院、59个铁检基层院分别由相应的铁路局所在地的省、自治区、直辖市人民检察院领导。由于铁检机关的管辖是以铁路网管理划定并具有跨行政区划的特征, 这样就形成了地方分区划管辖和铁路专属管辖的交叉重叠, 有关省级院的管辖超出了其行政区划范围, 给诉讼活动带来不便。

  4.管理机构设置不规范。最高人民检察院设有铁路运输检察厅负责铁检业务工作, 而直接领导铁检分院和基层院的省级检察院却没有对口的内设机构, 铁检机关的人、财、物又归铁路企业管理。这样就使得上级检察机关的管理很难到位, 使铁检机关的建设明显地落后于地方检察机关。

  5.监督机制不配套。我国宪法第一百三十三条规定: “最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”铁路检察机关作为专门人民检察院根据法律应向国家权力机关负责并接受监督。国家权力机关的负责和监督主要有两个方面: 一是任免检察人员的法律职务, 赋予其司法职权;二是审议其工作报告, 对其工作提出监督意见。然而, 由于体制不顺, 铁检机关的人事任免只能由铁路部门党委和上级检察机关履行, 对其工作的监督也难以进行。

  6.党的领导不健全。党对检察工作的领导是通过其政法委员会来实现的。但是, 由于设在铁道部这一级的检、法两院于1987年撤销后, 铁道部党的政法委员会也随之撤销, 这就使得全国铁路的公、检、法机关难以在党委的统一领导和协调下形成依法治路的合力。

  ( 二) 我国现行铁路检察体制改革的必要性

  上述弊端严重阻碍了我国铁路检察机关的建设, 不符合我国司法体制的改革要求, 也可能影响铁路甚至国民经济的健康、持续发展, 因此, 有必要对我国铁路专门检察体制进行改革和完善。

  首先, 立法是司法机关存在和发展的法律基础,也是确认司法机关法律地位的前提。在我国宪法和人民检察院组织法中均有专门检察院的内容: 宪法第一百三十条规定, 中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。宪法第一百三十二条规定, 最高人民检察院是最高检察机关。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作, 上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院组织法第二条规定, 中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。……专门检察院的设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。根据人民检察院组织法第十条的规定, 最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作, 上级检察院领导下级人民检察院的工作。以上条款是建立铁路专门检察院的基本法律依据, 中央有关铁路专门司法机关和司法工作的政策变化也表明了铁路专门司法机关的应有位置。目前我国铁路检察体制不顺,影响了上述法律和政策的贯彻实施, 必须加以改革。

  其次, 从诉讼要素的特殊属性和诉讼管辖来看,铁路案件的特殊性集中在涉讼对象上。由于铁路运输的动态性特点使诉讼主体和诉讼对象具有跨行政区域的特点, 且具有极强的流动性, 如果适用我国刑事诉讼法规定的犯罪案件管辖“属地为主”的原则,确实存在难度, 不利于准确、及时、有效地查办案件。由铁路专门司法机关以专属管辖原则开展相关的诉讼活动, 可以适应铁路诉讼的规律和特点, 有利于保证诉讼活动的顺利进行。此外, 我国宪法第一百三十五条和刑事诉讼法第五条都规定我国刑事诉讼应当实行公检法三机关“分工负责, 互相配合, 互相制约”的原则, 铁路公检法三机关的改革趋向将直接影响这一原则能否实现,因此, 需要从整体上理顺铁路司法体制。

  再次, 我国经济发展的现实需要为铁路专门检察机关的存在和发展提供了客观基础。从铁路的运输地位看, 2005 年全国铁路货运量占全国货运量( 不含远洋运输) 166.68 亿吨的14.9%; 全国铁路货物周转量占全国货物周转量的51.9%; 全国铁路客运量占全国客运量的6.3%; 旅客周转量占全国周转量的35.0%; 煤炭运量占全国原煤产量的59.7%; 石油运量占全国原油产量的81.4%; 钢铁运量占全国钢铁产量的31.1%; 木材运量占全国木材产量的84.9%; 粮食运量占全国粮食产量的24.7%; 棉花运量占全国棉花产量的42.4%。②可见, 铁路是我国经济基础层面上最为重要的环节, 并影响政治稳定的大局。铁路司法机关存在和发展的历史表明,专门司法机关具有独特的优势, 在我国的法律和政策体系中占据重要地位, 应当通过改革与完善来适应经济发展的客观需要。

  最后, 在铁路这样一个延及全国、治安环境复杂、安全要求较高的领域中, 由专门的司法机关完成法律监督和审判职能, 无疑是实现我国宪法确立的依法治国方略的重要内容。从历史发展的角度看, 铁路检察机关在20 余年的发展历程中, 不仅形成了系统的铁路检察体制, 而且造就了一支专业化的司法队伍, 具备了铁路专门业务和检察业务相结合的专业优势。但铁路司法人员身份等问题的存在势必影响我国铁路的长期健康发展, 已经到了非改不可的地步。

  二、铁路专门检察体制改革的根据

  从2001 年中共中央办公厅下发《地方各级人民检察院机构改革意见》文件伊始, 明确了铁路检察机关纳入国家司法管理体系的总原则, 铁路专门检察机关的体制改革趋向成为热点。目前, 随着全国铁路分局的撤销, 根据高检院的意见, 铁路检察分院对其基层院加强直管, 其整体性、系统性进一步深化, 铁路检察机关从铁路企业的剥离已经是大势所趋。铁路专门检察体制的改革有其现实和理论根据:

  1.从当前的铁路发展形势来看, 专门检察体制符合整个铁路司法体制改革的大方向。

  从公检法三机关的各自职能和相互关系出发,铁路检察的管理从铁路部门剥离已经成为定局, 但检察机关具有其自身的特点,铁路专门检察体制的改革应当考虑两方面的因素: 一是铁路运输是一种跨地域的大规模活动, 铁路犯罪的运动速度极快, 涉及面极广, 由于侦查活动的特殊性, 如果铁路检察机关纳入地方管理的话, 批捕等措施将会变得难以执行, 所以从方便诉讼的角度看,铁路检察应当与铁路公安对应起来; 二是由于我国的检察机关属于司法机关, 铁路检察在与铁路公安保持对应关系的同时,还必须从铁路部门分离出来, 保持独立性, 以便更好地发挥法律监督作用。

  2.从检察一体和检察独立的要求来看, 专门体制有利于实现检察权的具体权能。

  广义上, 检察一体原则对外是指检察机关依法独立行使检察权, 不受法定机关、事项及程序以外的干涉; 对内是指各级检察机关作为一个不可分割的整体而存在, 每个检察机关和检察官的活动视为检察机关和检察官全体活动的组成部分, 上下级检察机关和检察官实行上命下从关系。从国家权力的分立与制衡机制来看, 中国特色的检察一体化是以人民代表大会制度为基础的权力制衡的必然要求, 检察一体化才能保证检察机关的行为只服从于法律和国家的根本利益。同时, 为了防止检察机关受外来的不当影响, 必须保障检察官的身份及其职务行为的效力。因此, 检察机关的独立性是检察机关凝成一体的条件; 在检察一体的前提下,检察机关内部保持有限的独立。从我国的实际情况来看, 铁路检察机关应专门设置, 以适应检察一体和检察独立的需要。

  3.从国家司法改革的总体目标来看, 专门体制有利于实现司法公正, 提高诉讼效率。

  司法活动的终极目标是在公正与效率之间寻求一个最佳的结合点。铁路专属检察权的存在主要具有两大优势: 一是保证案件质量; 二是提高诉讼效率。

  一方面, 检察机关作为我国的专门法律监督机关, 可以对公安机关、审判机关等进行监督和制约。同时, 检察机关在诉讼中承担着客观中立义务, 能够有效保证案件得到公正的处理。由于铁路案件具有专业性, 铁路检察官除了扎实的法律功底和高度的责任心以外, 对铁路规章制度的了解、对铁路案件特点深入细致的研究是必不可少的。铁路检察机关经过长期的发展壮大, 不仅具备了一支素质较高的专业化队伍, 而且在通讯、交通、网络等整体装备、硬件设施的现代化程度方面均具有了一定的基础, 与地方部分检察机关相比甚至有一定的优势。目前, 由于地方省级检察机关对铁路检察院的领导仅限于业务, 很多实质上的问题如人事任免、经费提供均依赖于铁路企业, 因而在司法活动中存在着以保持铁路企业运营稳定为主要目的, 行政干预司法的可能性,这种情况尤其存在于检察机关职务犯罪侦查部门对铁路职务犯罪的侦查环节上, 影响了执法的公正性,难免有部门保护主义之嫌,因此, 必须将铁路检察机关尽快从铁路部门剥离出来。

  另一方面, 铁路检察机关的设立也是为了便利诉讼, 有效利用现有的司法资源, 提高诉讼效率。随着市场经济的发展和铁路改革的不断深入, 在一定时期内, 铁路运输安全和正常秩序将面临严峻的形势, 铁路客、货盗窃等刑事犯罪和铁路运输主战场的职务犯罪均有增长的趋势。基于铁路各类案件涉案证据的特殊性、诉讼参与人的流动性以及涉及铁路规章制度的知识性, 要想达到准确、及时地打击犯罪, 保证办案质量, 必然需要一支具有专业知识和实践经验的专门检察队伍。而经过20 多年的理论研究和经验积累, 铁路检察机关已经具备了这样的能力。如果将涉铁案件一概按行政区管辖交由地方检察院办理, 一是将因铁路列车的流动性导致管辖范围的冲突, 二是导致远距离侦查取证的困难, 势必影响案件处理的效率, 弱化检察职能, 浪费诉讼资源, 进而迟滞国民经济的健康、持续发展。

  三、铁路专门检察体制改革的具体设想

  铁路检察机关究竟何去何从, 人们对此提出了不同的见解, 争议较大。不过, 需要特别澄清一点, 即任何一种改革方案都是以铁路检察人员转变身份为前提的, 这个问题不存在意见上的分歧。目前, 存在一种观点, 即认为已经没有设立专门铁路检察机关的必要, 从建立国家统一司法体系的角度出发, 应当将其纳入地方。这无疑体现了尽快解决铁路司法人员身份问题的良好愿望, 但忽略了铁路司法体制的深层次问题, 也脱离了铁路司法的实际情况, 看似简便易行, 其实弊端很多: ( 1) 铁路大动脉将会被地方利益所干扰, 国家的法治统一难以实现; ( 2) 属地化导致铁路公检法三机关难以配套, 无法充分发挥各自的职能用; ( 3) 属地化将导致专门管辖权的混乱;( 4) 由于地方和铁路党委的工作重心可能不一致, 如在春运、暑运、黄金周期间, 属地化可能造成工作上的脱节与不协调, 影响打击犯罪的力度和铁路运输的正常秩序; ( 5) 目前铁路公安体制改革以系统管理为主的走向已成定局, 如果将铁路检察机关属地化管理, 就会出现公安由党委政法委领导, 铁路检察机关由所在地的地方党委政法委领导的局面,容易造成相互推诿, 影响司法效率; ( 6) 属地化改革是一个庞大的系统工程, 涉及方方面面利益的调整, 需要中央相关部门投入极大的精力和财力与各个地方协调解决, 后续的工作难度更大; ( 7) 在研究这一问题时,铁道部有关领导曾表示, 铁路检察机关应当整体移交国家主管机关, 否则分别移交各省、市、自治区难度较大, 无法完成。另外, 所需经费不管是中央转移支付还是铁道部转移支付, 这些经费到了地方能否用于铁路安全上很难保障; ( 8) 因为涉及八九千人的去留安置问题, 这一方案的实施会引起铁路案件处理程序的混乱。因此, 我们反对取消铁路专门检察机关的改革建议, 在保留这支队伍的前提下, 可以考虑采取以下两种方案。其中, 第一种方案是根据铁路检察体制的现状提出来的, 改革阻力较小, 有利于铁路检察机关的稳定; 等到时机和条件成熟的时候, 可以考虑第二种改革方案, 即建立全国铁路检察院。

  方案一: 在保留专门铁路检察机关设置的前提下, 由铁道部管理整体移交高检院, 纳入国家司法管理体系, 实行高检院与省级院分级管理模式。

  最初设立铁路专门检察机关的一个重要原因就在于铁路案件的特殊性。铁路运输系统有机务、车务、工务、电务、客运、货运、车辆等部门, 分工相当细密, 技术性、专业性非常强。在管理上有《铁路法》、《铁路运输安全保护条例》、《货运规章》、《客运规章》等600 多件专门有关铁路的法律、法规以及技术性规章、制度。一个行业有如此庞大的、系统的法律规章制度, 在我国是绝无仅有的。因此, 铁路司法人员除具备法律知识外, 还应具备铁路运输管理等专业知识, 才能保证办案质量。由于铁路在国民经济中的特殊地位, 不法分子纷纷将铁路作为攻击目标。仅2005 年, 全国铁路公安机关就立案查处各种破坏影响铁路运输安全的刑事案件45, 794 件, 报请检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人9746 人, 比成立铁路专门检察机关初期上升了近6 倍。铁路治安的好坏影响全国治安的稳定, 必须形成全路统一的专项治理行动才能产生更好的法律效果和社会效果。铁路检察系统经过多年的发展壮大, 已经成为一支政治过硬、业务素质高、专业性强的司法队伍。鉴于我国的国情, 铁路的进一步发展势在必然,保留这支队伍的专门性、系统性是十分必要的。在这一前提下, 迫切需要在这次司法体制改革中, 将铁检机关人财物管理由铁道部整体移交给高检院, 纳入检察机关分级管理体系。高检院委托所在省级检察院直接领导、管理铁检分院。铁检分院下辖若干铁路检察基层院, 铁路检察分院的业务管辖范围与对应的铁路管辖范围保持一致, 经费由中央财政保证。实现一个体系( 铁路专门检察体系) 分级管理的模式。这是现实情况下,依法合规、简便易行的方案。

  实践中, 已经出现了这样的做法。经最高人民法院和最高人民检察院批准, 2006 年7 月28 日, 太原铁路运输中级法院和省人民检察院太原铁路运输分院正式挂牌成立。太原铁路运输分院作为省人民检察院的派出机构, 下辖太原、大同、临汾三个铁路检察院, 业务管辖范围与太原铁路局管辖范围一致, 业务工作受省人民检察院领导, 负责贪污、贿赂、渎职等职务犯罪的侦查,对太原铁路公安局侦查的刑事案件的审查批捕、起诉工作, 同时行使监所检察、控告申诉等其他法律监督职能。③2006 年9 月9日, 西安铁路运输中级法院、陕西省人民检察院西安铁路运输分院分别经最高人民法院、最高人民检察院批准成立。这是国家为了理顺铁路司法体制, 健全司法机构, 畅通诉讼渠道和完善诉讼程序构筑的新的司法平台。陕西省人民检察院西安铁路运输分院是陕西省人民检察院的派出机构, 行使地市级人民检察院的职权, 下辖西安铁路运输检察院、安康铁路运输检察院两个基层检察院, 其主要任务是严厉打击各种涉及铁路的刑事犯罪行为, 查办和预防铁路工作人员职务犯罪, 依法保护铁路企业和职工群众的合法权益, 为铁路运输安全生产提供强有力的法律保障。④

  不过, 这一方案在实践中会带来两个主要问题:( 1) 人事任免问题。目前, 分布在全国各地( 除台湾省以外) 的两级146 个铁路两院的司法管辖全部是跨区域性的专属管辖, 每个铁路局始发的列车几乎都是跨省区的, 这样就存在一个跨区域任命干部的问题。1987 年至今20 年以来, 地方人大常委会就一直拒绝任免铁路法院的干部, 而是由所在地省级法院任免, 拒绝的原因就是铁路司法机关管辖的跨区域性。对此, 我们认为, 中央有关部门应做好相关的沟通、协调工作, 由铁路检察分院所在地的人大机关统一任免本院( 包括基层院) 的检察人员。( 2) 财政负担问题。中央财政应予保障是前提。目前很多地方政府难以保障足够的司法经费, 如果让地方政府掏钱管铁路上的案件而且还是超出本政府辖区的, 肯定是没有积极性的, 不仅加大了地方政府的财政负担, 也很难维持铁路司法机关跨区域管辖经费的基本保障。因此, 铁路检察机关不能纳入地方财政, 鉴于铁路检察机关的特殊性, 财政在中央财政保障暂时困难时, 可以仍由铁路部门承担, 对此铁道部可与财政部进行协商。

  方案二: 建立全国铁路检察院。

  在铁路系统建立最高人民检察院统一领导下的三级二审制垂直检察体制, 彻底脱离铁路部门、企业。具体设计如下:

  1.在机构设置方面, 应遵循三级二审的司法建制。在最高人民检察院的领导下, 设立铁路检察院;根据对应的铁路网以及案件数量的调研, 设立相应的检察分院, 对应于刑事诉讼法规定的中级法院的案件管辖范围; 对于基层铁路检察院的设置, 可根据调查研究的客观情况, 考虑到每一铁路局原所属不同分局所处地区的经济发展状况、铁路企业数量情况以及实际案件发生数量, 相应地设立数个基层铁路运输检察院。根据全国铁路布局并结合各地经济文化发展现状和趋势重新设置机构及配置人员, 以最大程度实现诉讼资源的合理配置。对于偏远地区,确有需要的, 则可设立派出检察室。

  2.在人事任免方面, 着重解决铁路检察官的主体身份问题, 将其从铁路现职职工序列中剥离出来,实现任职合法化。具体有两种方案可供选择: 一是铁路系统检察机关人员的任命由全国人大常委会授权最高人民检察院统一任免。依据检察院组织法、检察官法的有关规定, 全国铁路专门人民检察院、分院以上检察长可以由最高人民检察院检察长提请全国人大常委会任免, 基层院检察长由最高人民检察院任免。二是将铁路检察分院及基层检察院的有关人事任免与地方人大挂钩, 即由上述检察机关所在地的上级人大常委会任免。比较而言, 第一种方式更为可取, 一方面既摆脱了铁路部门对司法的干预, 同时也避免了地方对司法的影响;另一方面铁路专门检察院可以名正言顺地跨行政区域管辖, 检察官流动性进一步增强。

  3.在财政管理方面, 确立“地方足额上缴, 中央统筹预算, 系统层层下拨”的财政保障体制, 将检察经费从地方财政分离出来, 通过经济独立推动检察一体和检察独立。具体地说, 由最高人民检察院制作铁路系统检察机关的财政预算上报中央, 由中央从铁路上缴的财政中设立铁路专门检察机关专项基金拨付最高人民检察院, 再由最高人民检察院分别下发各级铁路专门检察机关。同时, 在铁路专门检察机关中实行收支一条线, 检察机关通过办案得到的收入亦通过最高人民检察院上缴中央财政。

  4.在监督体制方面, 设立三级监督体制: 一是人大监督, 即最高人民检察院在每年向全国人大或其常委会提交的述职报告中单列铁路专门检察机关的工作汇报; 二是铁路专门检察机关应实行检务公开和院务公开, 接受公众舆论的监督; 三是铁路专门检察机关同时接受其上级检察机关、法院和其内部党组的监督和制约。有效的监督机制不但不会影响检察一体化的实现, 反而能够有效防止检察权的滥用和检察腐败, 纯洁检察队伍, 确保检察权的行使符合国家和人民的意志。

  5.法制统一和法律适用方面, 应在组织法层面上重新明确铁路系统检察机关专门检察机关的性质, 并明确划分铁路专门检察机关的案件管辖范围,实行专属管辖为主、属地管辖为辅的管辖原则。

  6.队伍建设和基层院建设方面, 理顺铁路局直接管理站段铁检机关人、才、物的管理机制, 继续加强科技强检和信息化建设。这样, 有利于科学确定检察官员额, 为进一步精简机构, 实现检察官职业化、精英化打下基础; 也有利于集中和调度各种资源, 对辖区内的职务犯罪案件进行重点突破; 更重要的是有效防止了地方权力对检察权的干预, 为检察一体化奠定组织基础。

  我国司法体制改革的目的是为了克服现有的体制性障碍, 以求实现十七大确定的司法改革目标。任何制度的设计应符合最大限度保证司法独立, 实现司法公正和国家法制统一的目标, 同时保持改革的最低成本支出。我们认为, 目前比较务实的方案是将铁路检察分院纳入省一级人民检察院, 这是铁路交通专门检察体制改革的底线; 等将来条件和时机成熟的时候, 可考虑建立全国铁路检察院。铁路专属检察权存在和发展的目的是在强化法律监督职能、维护公平正义的基础上保障铁路企业繁荣有序的发展,为铁路的改革提供法制保障。我们有理由相信,铁路专门司法机关通过机构设置、人事、财政、法制、队伍建设等方面的改革, 将最大限度地接近司法体制改革的目标, 同时为下一步在更大范围内实行司法体制改革提供借鉴模式。

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  注释:

  ① 本文是最高人民检察院检察理论研究所2006年度课题项目成果, 本项目得到了最高人民检察院铁路检察厅的大力协助。

  ② 参见《中国铁道年鉴2005 年卷(总第7 期)》, 《中国铁道年鉴》编辑部2005 年版, 第68页。

  ③ 参见《法制日报》2006年7月31日。

  ④ 参见《人民法院报》2006 年9月18日。

  作者单位:中国政法大学;中国政法大学

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