【正文】

　　我国现存的国资监管体制是三级监管体制。在中央是国务院国有资产监督管理委员会以及国务院授权的机构或部门:在地方分为省市与县区两级。省市一级是本级人民政府设立的国有资产监督管理委员会及其授权的机构或部门;县区一级是本级人民政府设立的国有资产监督管理委员会及其授权的机构或部门。我们可将之统称为“国资监管机构“。

　　按照目前执行的相关文件精神这些国资监管机构代表政府既行使着监管者的职责，又行使着出资人的职责。事实证明:这种监管体制中的国资监管机构“既当裁判员、又当运动员“已经暴露出许多弊端且日显严重。

　　如何准确定位国资监管机构，这将成为全国人民翘首期盼的国有资产法中的重要关注点和核心问题。现有一部分人极力主张将国资监管机构定位为出资人(以下简称为“出资人说“).主要理由是国资监管机构不能既行使公共管理的职权，又行使着出资者的权利。

　　主张将这两者权能分开是很有道理的。那么为什么不将国资监管机构定位为监管者而非要将其定位为出资人呢，他们的大致理由是:国资监管机构行使出资人职责.有利干国有资产集中统一经营，有利于国有资产的增值保值以及防止国有资产流失。而监管职责可以由人大这个权力机构、政府的监察机构、审计机构和社会组织履行。这种制度设计看起来很完美但实行起来其结果可能比“既当裁判员、又当运动员“的体制还要糟。

　　我们主张国资监管机构是代表政府行使监管职责的机构，应当定位为监管者(以下简称为’‘监管者说”)。监管者的权力与出资人的权利是两种不同性质的权力(权利)。

　　监管者与出资人之所以不能由一个主体担当，是因为一个是公共管理者的角色一个是市场参与者的角色。’‘出资人说”的错误首先在于:身上披着监管者的外衣手里拽着出资人的权利。

　　拿中央一级国务院国有资产监督管理委员会来说它目前监管着150家中央企业及其大约10多万亿的国有净资产、30多万亿的总资产。如果让国资委全体工作人员在出资人和监管者之间做选择的话，我们有理由相信很少会有人选择做监管者。谁都知道.监管者必须是清廉者做的事是得罪人的事。而做出资人手中可以掌握很多权利按现有文件精神是管人、管事还管着天文数字的国有资产。

　　至于有没有经营国有资产的能力，能不能使国有资本营利也不是哪一个个人考虑的事情照过去的经验:即使经营亏损在数十万亿的资产中也是“九牛一毛”。待数十万亿资产全部亏损，也许是几十年.也许是上百年谁也不会被追究责任。何况每个个人都有”搭便车“的心理。据说，国资监管机构在法律上将被定位为出资人，“已经没有悬念“。个中道理不言自明只要相关主体的利益得到满足自然阻力很小。

　　国资监管机构作为出资人.为何不改称国资经营机构，而要沿袭国资监管机构的名称?有人辩称:国资监管机构作为出资人要以出资人的名义，继续对所投资的公司实施监督。所以，称国资监管机构既是承认现实，也是名副其实。

　　这里混淆了两种不同性质的监督。国资监管机构尽管是特设机构但它的权力仍然来自于政府的行政授权因而其监督的性质仍然是政府的监督权力。国有资产出资人的权利是公司法上的权利.即使是股东对公司进行监督.也是公司法上的民事权利.不具有行政色彩。我们认为依据公司法行使国资出资人权利的机构只能称为国资经营机构.它作为市场活动的主体，享有经营权利承担经营义务。国资监管机构不应直接介入经营

　　监管者说“认为:国资监管机构继续履行它的监管职责，名正言顺。一方面不会造成认识上的混乱.政府管理职责与企业经营职责严格分开。另一方面，国资监管机构过去的行为继续有效.如以国资委的名义制定的各项规章对所有国资投入的领域都继续适用。 如果相反.就会带来一系列的问题:国资委作为150家中央企业的出资人它所制定的各项管理规章除了150家中央企业要执行外.其它中央企业要否执行，各地方政府作为出资人的企业要否执行，如果要执行，理由讲不通因为这些企业不是由国资委出资干吗要执行你制定的规章。如果不执行，则另生出一些问题其它中央企业执行谁制定的规章，地方国企又执行谁制定的规章户如果财政部再制定一套管理规章.其它部委就自己管理的国资再制定各自的管理规章各地方政府也再制定自己的法规规章这需要多大的立法成本?!

　　可以说承认国资监管机构履行监管者职责.是改革成本最低的一种选择可以防止政出多门、管理混乱可以防止多头管理造成各种法规规章之间的矛盾和冲突、形成法制不统一的局面。

　　国资监管机构的监督权统一行使是法制统一的前提。从纵向来看地方国资委服从国务院国资委。从横向来看本级政府授权的机构或部门遵守国务院国资委的规定同时接受本级政府国资委的指导。国资委以及政府授权的机构或部门均是履行出资人的监管职责.不能替代国资经营机构从事资产的经营。

　　国资监管机构应当是专门的监督机构。在政府层面，国资监管机构不可能履行政府的全部管理职责。我们认为国资管理应当是指政府作为国有资产的出资人代表所能够实施的对经营性国有资产的管理行为。从国资管理的功能分析大致可以分解为三个方面。一是投资的决策，即是投资的预算决策;二是投资的执行;三是对投资的执行以及国资的经营、收益等进行全过程监督。

　　国家究竟应每年拿出多少资产投入经营，投入到那里，应当由政府提出议案，提交权力机关人大审议通过。政府应当组织相关部门的专家组成投资预算委员会。投资预算委员会根据国家的财政收支情况，充分听取各部门的意见作出投资预算的议案。国有资产的投资执行人应当是财政主管部门.因为财政部门管理国库，统管国有资产的收支与进出。对国资运营进行监督的自然是现存的国有资产监督管理机构。

　　监督管理的涵义不是监督加管理而应理解成从监督的角度所进行的管理。监督是管理的一种功能，是一种极其重要的功能它应当由专门的机构独立实施。人大、政府、社会以及司法等机构对国资经营进行监督也是必要的，但它们代替不了国资监管机构的专门监督。<

　　国资监管机构究竟应监管什么?国资监管机构的监管与其它机构的监管有何不同?我个人的看法是:

　　首先，制定和完善国有资产规章性的规范文件。过去国资委已经制定了不少规章有的是单独制定的，有的是与其它部委共同制定和发布的。这项工作应当继续做好。要考虑过去的工作与现在的工作、与将来的工作衔接。要通过国资监管机构的工作，逐步形成与国有资产法、与国务院制定的国有资产法规配套的规章体系为国有资产的监督与经营提供可操作的具体依据。 其次各级国资监管机构应监督国资法律法规以及规章的贯彻执行。国务院国资委要检查央企执行这些法律法规和行政性规章的情况。地方国资监管机构要根据国家的相关法律法规和国资委的相关规章，检查管辖范围内的国资国企经营情况。其他授权监管的机构或部门也应根据国家的法律法规和规章对自己监管的企业实施监管。检查的内容涉及诸如国资投资是否到位.国资是否被改变用途国有资产转让是否合理合规.国企高管的行为是否规范国企的会计处理是否正常.重要信息是否报告与披露.公司内控制度是否健全.营利是否按时上缴等等。

　　再次，国资监管机构要运用适当的手段对那些违反国资法律法规和规章的行为进行制裁。在作出处理后要允许被处罚的机构或人员通过行政程序复议，不服最终处理意见的可以向司法机关提起行政诉讼。国资监管机构要代表政府参与行政诉讼。

　　试想:如果国资监管机构真的去作“干净的出资人“上述监管职责又有哪一个机构能够担当起来呢?

　　【作者简介】

　　顾功耘，华东政法大学教授，博士生导师。