【内容提要】宪法的核心是保障人权，宪法确认了一系列公民的基本权利，其主要依赖于法律的实施而得以保障。但在以下两种情况下，就需要通过宪法救济制度，保障公民的宪法权利：一是当规范性文件与宪法抵触时;二是当没有制定规范性文件将宪法权利具体化而公 权力直接依据宪法作出具体行为时。针对这两种情况，各国根据本国的国情建立了较为完善的宪法救济制度。近年来，我国发生了一些宪法事例，说明在现有基础上有进一步完善我国宪法救济制度的必要。
【关键词】公民/宪法权利/宪法救济/宪法诉讼/违宪审查
马克思说，宪法是人权保护书;列宁说，宪法是一张写满人民权利的纸。两位伟人的思想是一致的：宪法的核心和最高价值是保障人权。各国宪法都对人权中的基本部分即人作为人的最基本部分的权利作了确认，并且随着社会的发展和人们对于人作为人的基本需求的认识的提高，而在宪法中不断扩大着基本人权或者基本权利的内容和范围。宪法确认了一系列基本人权或者基本权利，其目的不仅在于起到一种宣告或者宣示作用，更重要的目的在于，通过国家权力的作用而保障这些基本人权或者基本权利的实现。我们知道，法治的内涵之一是，有权利必须要有救济，没有救济的权利并不是权利。那么，在公民的宪法权利受到侵犯时，也应当为其提供相应的宪法救济，否则，公民的宪法权利也就失去了保障，宪法作为人权保障书的基本价值也就自然得不到实现，这个社会和国家也就实际上不存在宪法。
一、公民宪法权利案件及其存在的问题
近年来，我国发生一系列涉及宪法适用问题的案件或者事件，这些案件或者事件提出一个共同的问题：在公民的宪法权利得不到法律救济时，应当通过何种途径获得宪法救济?
例一：刘燕文诉北京大学学位评定委员会案
刘燕文系北京大学的博士研究生，通过了博士研究生的综合考试;导师认为其博士毕业论文达到了博士学位水平并予以推荐;同行专家评议认为其论文也达到了博士学位水平，可以答辩;论文答辩委员会经过答辩认为其论文达到了博士学位水平，建议授予其博士学位;系学位评定委员会分会经过表决认为其论文达到了博士学位水平，也建议授予其博士学位;北京大学学位评定委员会经过表决认为其论文没有达到博士学位水平，决定不批准授予其博士学位。在此基础上，北京大学根据这一决定，作出了不发给毕业证书的决定，而发给结业证书。由此引发讼案。
本案有许多法律问题值得研究，但在诉讼中原被告争论的一个焦点问题是：北京大学是一个综合性院校，北京大学学位评定委员会是由多学科的专家组成的机构，而这些专家中只有一人属刘燕文所读学科，即只有这一人能够读懂刘燕文所写论文。换言之，不批准授予刘燕文博士学位决定是由一批“门外汉”作出的。1980年由全国人大常委会制定的《中华人民共和国学位条例》所确定的学位授予体制是，由论文答辩委员会提出是否授予学位的建议，而由学位评定委员会作出是否批准的决定。无疑，北京大学的做法是符合《学位条例》的规定的。而刘燕文及其代理人认为，《学位条例》所规定的这一学位授予体制是不合理的，侵害了公民受宪法保护的受教育权。那么，判断《学位条例》的规定是否合理的依据是什么呢?当然只能是在地位上和效力上高于它的宪法。因我国的法院无权依据宪法审查法律是否合宪，即法院没有违宪审查权，故虽然在诉讼中双方当事人就这一问题进行了激烈的争论，但法院最终不予以认定。
问题：在根据宪法制定了法律的情况下，当事人在诉讼中认为适用于该案件的法律违反了宪法的规定、原则、精神，而法院无权依据宪法审查法律，当事人的宪法权利通过何种途径获得救济呢?
例二：王春立等诉北京市西城区选举委员会案
王春立等42人为北京民族饭店下岗人员，在下岗期间正逢北京市西城区人大代表选举。民族饭店选区将王春立等42人列入了选民名单并张榜公布，但未发给选民证，也未通知参加选举，致使王春立等42人未能参加选举以行使自己的选举权。王春立等42人据此向西城区法院提起诉讼，要求确认选举委员会的行为违法，同时并要求经济赔偿。北京市西城区法院以没有法律依据为由裁定不予受理;原告对该裁定不服又向中级法院提出上诉，中级法院对上诉人的上诉予以驳回。(注：我国选举法和民事诉讼法对选举纠纷只规定了一类案件，即选民名单案件。在选民名单公布以后，某人认为选民名单存在问题，或者认为应当列入选民名单而没有列入，或者认为不应当列入选民名单而列入时，可以向选举委员会提出申诉，由选举委员会对申诉作出决定，如果对该决定不服，当事人可以向人民法院提出诉讼即选民名单案件，人民法院在选举结束前作出判决，一审终审。我国所有的法律对除此以外的其他选举纠纷案件的诉讼问题没有作出规定。)
问题：宪法规定的公民权利在没有法律具体化的情况下，公民认为其宪法权利受到侵犯，无法通过法律诉讼获得救济，(注：我国的人民法院组织法及行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法都明确规定，人民法院依照法律独立行使审判权。从我国宪法关于全国人大和全国人大常委会拥有宪法监督权的规定看，人民法院不具有宪法监督权，即人民法院不能根据宪法进行合宪性审查判断。)其应当通过何种途径获得救济呢?如果既不能通过普通的法律诉讼获得救济，又没有相应的宪法诉讼或者其他途径获得救济，宪法确认的公民权利也就成了空中楼阁、水中月。
此类案件或者事件还有一些，如男女同学读书期间同居怀孕，所在大学依据本校的规定予以开除处分，学校的规定是否违反了宪法的原则或者精神?夫妻在家中观看黄碟， 公安派出所依据现行相关的规定，进入住宅将夫妻两人带走，现行的规定是否违反了宪 法的原则或者精神?等等。
笔者预计，在未来的几年中，涉及宪法问题的案件或者事件还会大量出现。原因在于：(1)公权力与私权利的冲突。在计划经济体制下，公权力优位于私权利，私权利之于 公权力处于服从的地位，甚至是绝对服从的地位。经过20余年的改革开放，人们的观念和意识发生了巨大变化，私权利绝对地服从于公权力的观念逐渐遭破弃。私权利与公权力之间的界限由宪法和法律在具体问题上的利益衡量而确定，同时，公权力存在和作用的基本目的也是围绕着私权利的更大、更好实现。(2)由公权力优位的观念所决定，公权力在行使过程中并不遵循“有限政府”的原则，而是本着“便于管理”的原则，这样，就与现代公权力行使的一般要求相冲突。最突出的表现是，公权力在行使过程中有一些任意性的要求或者说有一些武断的要求和规定。这些要求和规定缺乏正当性和公正性。(3)公权力在行使过程中的一些要求和规定，适用于计划经济体制，而并不适用于市场经济体制。或者说，与市场经济体制是相抵触和矛盾的。(注：例如，政府在作出一些规定和提出要求时，并不考虑其必要性或者正当性，而是从有利于行政管理出发。由是，一些企业也纷纷进行效仿，在进行招聘时，无端地规定限制性条件，诸如年龄条件、学历条件、身高条件、户籍条件、性别条件等等;国家机关或者企业事业单位在设计表格时，从来不考虑为什么要当事人填写这些内容，是否有权力要求当事人填写这些内容。)
二、建立公民权利宪法救济制度的必要性
宪法是法的一种，是一个国家的法的体系的组成部分。因此，宪法具有法的所有属性和特征。如法是以规范的形态调整社会关系，具有一般效力，这种效力是直接的，它依 靠国家的强制力保障实施。宪法也是规范，具有法规范的基本要素，具有一般效力，除 了具有最高的效力外，还具有直接的效力，也依靠国家的强制力保障其实施。这是建立 宪法救济制度的基本前提。
宪法之为“母法”，是因为宪法是法律的制定基础和依据，法律的内容是宪法规定、原则和精神的具体展开。因此，法律规范是宪法规范的具体化。就权利而言，宪法确认了公民的基本权利，在宪法规定的基础上，法律作了具体化和展开。换言之，宪法确认的公民权利我们将其称之为“宪法权利”，那么，由法律所规定的公民权利可以将其称之为“法律权利”(注：宪法规定的基本权利的主体通常是公民，而法律规定的权利的主体通常并不是公民，而是其他身份的主体，如消费者的权利、学生的权利、教师的权利、子女的权利、父母的权利、公务员的权利，等等。宪法需要保护的是公民的基本权利，而法律需要保护则是其他身份的主体的权利。)。由于宪法规范在位阶上和效力上要高于法律规范，法律规范与宪法规范相抵触，法律规范无效，可见，宪法权利也就高于法律权利，法律权利如果与宪法权利相抵触，法律权利无效。
基于此，在法律权利与宪法权利一致的情况下，公民的法律权利受到侵犯，其宪法权利也同时受到了侵犯，法律上通过为公民提供法律救济以保障其法律权利，其宪法权利 也就同时受到了保障。在这一意义上，法律得到适用，宪法也就得到了适用;法律的效 力得到了体现，宪法的效力也就得到了体现。目前我国已经建立了比较健全的法律救济 制度和途径，主要有三大诉讼制度，即民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼，还有行政复议 制度、仲裁制度等。公民在认为自己的法律权利受到了侵犯时，即可以运用这些制度以 救济自己的权利。
但是，当法律文件违反宪法，法律文件中所确认的法律权利与宪法权利的规定、原则和精神不一致时，依据这样的法律文件所保障的权利必然侵犯了公民的宪法权利。在这 种情况下，就需要启动宪法救济制度，以保障公民的宪法权利。由于侵犯公民宪法权利 的对象是法律文件，所以，所谓的宪法救济，实际上是审查法律文件是否符合宪法，在 认为违反宪法时，并撤销相应的法律文件。
可以将上述论述整理如下：法律——法律权利——法律救济(基本方法为法律诉讼);宪法——宪法权利——宪法救济(基本方法为宪法诉讼)(注：关于违宪审查与宪法诉讼的关系，我认为，宪法诉讼是进行违宪审查的一种方法，有些国家的违宪审查采用宪法诉讼的方法，而有些国家并不采用宪法诉讼的方法，或者同一个国家在违宪审查时，有的途径采用宪法诉讼，有的途径并不采用宪法诉讼。但宪法诉讼是进行违宪审查的一种基本方法。实践证明，采用宪法诉讼的方法比采用其他方法进行违宪审查，其效果更为明显和突出。)。当法律与宪法相一致、法律权利与宪法权利相一致时，法律权利受到侵犯即意味着宪法权利受到了侵犯，启动法律救济，既保障了法律权利，又保障了宪法权利，也就无须启动宪法救济;当法律与宪法不一致、法律权利与宪法权利不一致时，启动法律救济是无济于事的，需要启动宪法救济以保障宪法权利。
另一方面，立法机关通过制定法律将宪法规定、原则和精神具体化，需要有一个时间过程和认识过程。这样，就可能存在在某些领域，仅仅有宪法的规定，而没有法律的规 定。换言之，在公民的宪法权利没有被具体化为法律权利的情况下，就无法通过实施和 保障法律权利的形式，通过法律诉讼的方式，以保护公民的宪法权利。而如前所述，宪 法是法的一种，不仅具有最高的效力，还具有直接的效力。如果在没有法律时，就不能 直接去实施宪法上的规定，那么，宪法是法、具有最高和直接的效力，进而言之，由宪 法所确认的公民的基本权利也就成为了一纸具文。归根结底，宪法也就没有了效力，至 少可以认为，宪法的效力是被动的。而这些都是不符合宪法作为法的基本属性的。
可见，在不能或者无法通过启动法律救济以保障公民宪法权利的情况下，直接启动宪法救济以保障公民的宪法权利就显得尤为必要。当然，这种情况下的宪法救济所审查的 对象与上述第一种情况有所不同。它主要是通过审查国家机关运用公权力的具体行为， 以判断公权力是否侵犯了公民的宪法权利。
三、其他国家的宪法救济制度
本着“有权利必然要有救济”的原则，其他国家在长期的宪政实践中，根据本国的具体情况，建立了比较健全的宪法救济制度。大体而言，主要有两种类型，即英美型和大 陆型。
(一)英美型
英美型即英美法系国家所采用的由普通法院通过审理具体案件的方式在公民认为其宪法权利受到侵犯时直接适用宪法给公民提供宪法救济的制度。根据需要宪法救济的具体 情形，法院有以下两种做法：
(1)在立法机关已经制定了法律的情况下，公民在认为自己的权利受到侵害时，依据法律向普通法院提起普通的法律诉讼。普通法院在受理该案件以后，在法律诉讼中首先查 明案件事实，并在此基础上依据法律作出判决。而在依据法律作出判决时，法院依据宪 法对适用于该案件的法律进行审查;如果认为该法律符合宪法，在判决时予以适用;如 果认为该法律与宪法相抵触，在判决时即拒绝适用。(注：普通法院在判决理由部分对 适用于该案件的法律的合宪性进行审查，法院的这一审查是基于审理所受理的具体案件 的需要，因此，是一种附带性审查;法律审理该案件的具体对象仍然是当事人之间的权 利义务纠纷而非法律是否合宪，因此，法院无权撤消被认为违反宪法的法律，而只能拒 绝适用该法律。)
(2)在没有法律的情况下，公民认为其宪法权利受到了侵犯，因为宪法也是法，法院予以受理，在对宪法进行必要的解释后，直接依据宪法作出判决。
英美法系国家之所以可以由普通法院通过受理具体案件的方式为公民提供宪法救济，除普通法院具有崇高的地位、尊严和权威外，与普通法院对宪法拥有解释权及英美法系 所特有的“先例约束原则”是分不开的。
在英美法系国家，在传统上法院对所有的法都具有解释权，其中包括对宪法也具有解释权。法院对宪法和法律的解释权并不是宪法赋予的，而是英美法系统上所固有的。 普 通法院解释宪法和法律，被认为是司法权的必要组成部分。(注：在英美法系看来， 法 院适用法规范以解决纠纷，而又无权解释法规范，这是不可思议的。)普通法院适用 宪 法，无论是判断法律是否符合宪法，还是判断公权力的具体行使是否符合宪法，都需 要 对宪法作权威性的解释。如果普通法院对宪法没有解释权，实际上就无从判断法律是 否 符合宪法，以及行使公权力的具体行为是否符合宪法。(注：宪法是控制国家权力之 法 ，而国家权力运行的基本方式是依据宪法制定法律和依据宪法实施具体行为。)
在英美法系国家，普通法院作为司法机关，其任务就是受理和审理具体案件，法院有针对具体案件适用宪法，提供宪法救济。因而法院的判决仅对特定案件的当事人有效，法院对特定的当事人提供宪法救济。如前所述，作为宪法救济的情形之一是，法院审查适用于具体案件的法律的合宪性，法院如果认为该法律违宪，即在具体案件的判决书中拒绝适用，而无权予以撤销。法院的判决与法规范不同，不具有一般效力，而只具有个别效力。因此，被法院认为违反宪法的法律，仅仅不适用于特定案件的当事人。这样，就出现了一个矛盾：法院之所以在判决中拒绝适用某项法律，是因为该项法律违反了宪法;而由于法院无权撤销该项法律，仅能够在具体案件中消极地不予适用，使该法律在形式上仍然是一项有效的法律，对案件当事人以外的人仍然有效。解决这一矛盾的方法是，作为英美法系的特有原则即“先例约束原则”。根据这一原则，上级法院所作判决对下级法院未来的判决都具有约束力。因此，上级法院特别是最高法院在一个判决中认定某项法律违反宪法而拒绝适用，下级法院在未来的判决中都将拒绝适用。这样，该项法律虽然在形式上并没有被任何机关所撤消，但事实上已经“死亡”。上级法院的判决虽只具有个别效力，但其与英美法系所特有的“先例约束原则”相结合，其判决形成了判例，而判例具有法的一般效力。
同理，法院在对公权力的具体行为引起的纠纷进行审理时，首先需要对宪法的规定进 行解释，而这一宪法解释伴随着判决与先例约束原则的结合而成为判例，并具有一般效 力。
(二)大陆型
大陆型即由大陆法系国家所采用的由专门机关在公民认为其宪法权利受到侵犯时所提供的宪法救济制度。大陆法系国家通常在传统的三权分立的基础上即在立法机关、行政 机关和司法机关以外成立了专门机关以提供宪法救济，专门机关一般称“宪法法院”，个别国家另有称呼，如法国称“宪法委员会”等。(注：大陆法系国家在议会神话破灭以后，对议会已经不再如先前那样迷信，而同时仍然对司法机关持有戒心的情况下，迫不得已而在立法机关、司法机关和行政机关之上，在宪法之下，设立了作为宪法保障机关的宪法法院。)宪法法院并不是普通司法机关，它不受理和审查具体的法律案件。宪法法院是作为宪法保障机关而设置的，在宪法的制度安排上，它是作为立法机关、行政机关和司法机关之外而超脱的专门审查该三机关的行为是否符合宪法的国家机关。(注：宪法法院是作为专门的宪法救济机关而设立的，它不审理普通的法律诉讼，因此，其诉讼对象为法律及行使公权力的具体行为，它在审理后如果认为法律或者具体行为违反宪法，有权予以撤消而非拒绝适用。)一个国家通常只设置一所宪法法院，在联邦制国家，除联邦设置一所保障联邦宪法外，各州(邦)还设一所州(邦)宪法法院以保障各州(邦)宪法。但联邦宪法法院与各州(邦)宪法法院之间并不存在隶属关系，各自具有不同的权能。
宪法法院作为为公民提供宪法救济的专门机关，其具体做法是：
(1)在有法律将宪法的规定具体化的情况下，依照“穷尽法律救济”原则，公民先寻求法律救济，即先向普通法院提起法律诉讼。在法律诉讼中，案件当事人如果认为适用具体案件的法律违反宪法，可以向普通法院提出，普通法院如果也认为该项法律可能违反宪法，即诉讼中止，将作为该案件审理依据的法律向宪法法院提出是否合宪的问题。宪法法院依据宪法对该项法院的合宪性进行审查，并作出决定，将法律是否合宪的决定交与普通法院，普通法院根据宪法法院的判断，审理具体的法律案件。(注：与英美法系国家的法院既审理宪法案件又审理法律案件，既提供宪法救济又提供法律救济，既解决宪法问题又解决法律问题不同，大陆法系国家的普通法院只审理法律案件、提供法律救济，解决法律问题，而宪法法院审理宪法案件，提供宪法救济，解决宪法问题。)
(2)在具体的法律诉讼中，当事人认为适用该案件的法律违反宪法，而要求普通法院移送宪法法院进行合宪性审查，但普通法院认为该法律并不违反宪法，没有进行移送，径 直依据该法律作出判决。当事人在普通法院作出终审判决后，以普通法院的判决依据违 反宪法为由，向宪法法院提出控诉。宪法法院在接到案件当事人的宪法控诉后，依据宪 法对作为普通法院判决依据的法律的合宪性进行审查，如果认为违反宪法，普通法院即 需要重新根据有效的法律作出判决，如果宪法法院认为符合宪法，即驳回当事人的诉讼 请求。(注：宪法法院只有权审查普通法院作为法律诉讼的依据，而无权审理当事人之 间具体的法律纠纷。德国某州曾经制定《家务劳动日法》，该法规定，企业若雇佣单身 母亲，除法定休息日外，要另给其一天的休假，以便其料理家务。该法在实施了若干年 后，某单身父亲提出应参照该规定执行，也享受一天的休假。于是向雇佣其的企业主提 出应支付若干年来的加班费，企业主不予理睬。该单身父亲向劳动法院提起诉讼，认为 或者应参照该法执行，或者该法违反德国基本法关于男女平等的规定。劳动法院认为， 该法并不违反某本法关于男女平等的规定，驳回诉讼请求。该单身父亲向宪法法院提起 宪法控诉，认为作为劳动法院判决依据的《家务劳动日法》违反基本法。宪法法院经审 理认为，基于同样的原因只对妇女进行照顾而对男子并没有照顾，该法违反了基本法而 应予以撤消。)
(3)在没有法律将宪法的规定具体化的情况下，公民如果认为自己的宪法权利受到公权力的侵犯，而又无法通过普通的法律诉讼救济自己的宪法权利，在此种情况下，公民可 以直接依据宪法的规定向宪法法院提起宪法控诉。
在大陆法系国家，普通法院之所以不能在普通的法律诉讼中为公民提供宪法救济，主要是因为，普通法院不具有宪法解释权。同时，大陆法系国家也不存在英美法系的“先例约束原则”，普通法院的判决无法变为判例，普通法院的判决也就无法由个别效力变为对社会成员普通适用的具有一般效力的法规范。由于历史传统和现实政治等原因，提供宪法救济的权力交与立法机关、行政机关和普通法院中的任何一个国家机关，都存在着这种或者那种障碍，在此种迫不得已的情况下，成立了专门的宪法法院，由其提供宪法救济。(注：属于大陆法系国家的意大利在历史上曾经采用英美法系国家的体制，由普通法院提供宪法救济，其结果是以失败而告终，不得已又采用大陆法系国家的做法，设立宪法法院。同样属于大陆法系国家的日本至今仍采用英美法系国家的做法，其原因是因为日本的宪法是由美国人起草的。在适用美国式体制时，日本由于没有英美法系的先例约束原则而出现了一些困惑，学者们提出了这样或者那样的方案，以解决这些困惑。)
在大陆法系国家中，法国无疑是一个比较特殊的国家。由于法国在传统上，比其他大陆法系国家更为信任立法机关，更为不信任司法机关。因此，法国长期以来，没有建立起有效的违宪审查制度，更不用说在公民的宪法权利受到侵害时为公民提供宪法救济了。法国在第四共和国宪法(1946年)上在议会内设立了宪法委员会，由于没有任何实际效用，在第五共和国宪法(1958年)上在三权外设立了独立的宪法委员会。而该委员会在设立时的基本目的是协调三权之间的关系，特别是立法权与行政权之间的关系，并不是从提供宪法救济出发的。也只是在其效果仍然不明显的情况下，特别是公民权利保障的任务迫切的情况下，于1974年修改宪法，增加了两院各60名议员可以在法律通过以后向宪法委员会提出审查请求的规定。因此，在法国，公民个人在认为法律侵犯其宪法权利或者公共权力的运行侵犯其宪法权利时，不能向宪法委员会提出审查请求;普通法院在审理具体案件时，不仅不能象美国的法院那样审查法律的合宪性，甚至也不能象德国的普通法院那样有提出法律是否违反宪法的疑问的权力。公民是通过自己在议会中的代表向宪法委员会提出审查请求的。
四、我国的宪法救济制度及其完善
(一)我国现行的宪法救济制度
在我国，国家的一切权力属于人民。而人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，其中，全国人大和全国人大常委会是全国人民行使国家权力的机关。因此，维护全国人大和全国人大常委会的地位、权威和尊严，就是保证了全国人民有效地行使管理国家的权力。受此决定，在我国由最高国家权力机关制定宪法、修改宪法并解释宪法，并制定法律、修改法律和解释法律，同时还由它们监督宪法的实施，等等。特别是，根据宪法的规定，宪法的解释权由全国人大和全国人大常委会行使，而不能由其他国家机关行使。如前所述，提供宪法救济的国家机关必须同时具有宪法解释权，英美法系国家由普通法院在审理具体案件过程中提供宪法救济的体制，以及大陆法系国家成立专门的宪法法院提供宪法救济的体制，在我国由于普通法院并不具有对宪法的解释权，受政治体制所决定，又不可能在人民代表大会体制外设立宪法法院，因此，英美法系和大陆法系的宪法救济制度在我国必然受到质疑和排斥。
但是，现行宪法关于宪法监督的规定并不具有可操作性，公民不可能直接根据宪法的规定向全国人大或者全国人大常委会寻求宪法救济，实证证明也是不可行的。2000年由 全国人大通过的《中华人民共和国立法法》就此作了比较具体化的规定。
1.对全国人大常委会审查规范性文件是否违宪的启动程序作了规定。立法法第90条根据主体的不同对全国人大常委会审查规范性文件是否违宪的启动程序作了两个方面的规 定：(1)国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、 直辖市的人大常委会如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者 法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工 作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见;(2)上述国家机关的其他国家机关 和社会团体、企业事业组织以及公民如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行 条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全 国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
上述两者的区别在于：中央国家机关(除国家主席外)和省级人大常委会提出要求，即启动全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否符合宪法或者 法律的审查程序;而此外的其他主体提出建议，不一定能够启动全国人大常委会对行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否同宪法或者法律相抵触的审查程序，要由 全国人大常委会的工作机构研究，视其“必要性”。
2.立法法第91条第1款规定，全国人大专门委员会在审议中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出说明审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。根据这一规定，全国人大专门委员会特别是法律委员会经过审议后提出的审查意见，是具有法律效力的结论，在一般情况下，制定机关应当按照审议意见进行修改。(注：罗马尼亚1975年宪法在大国民议会内成立了“宪法与法律委员会”，协助大国民议会行使宪法监督权。根据宪法规定，其职权是：(1)对于法律是否符合宪法，向大国民议会提出报告或者意见;(2)对于具有法律效力的命令以及部长会议的决定，按照大国民议会的工作规程，审查其是否符合宪法;(3)适用宪法第52条一般地规定各常设委员会的职权和活动原则。从理论上说，宪法和法律委员会对全部国家机关的任何行为是否符合宪法都有审查权，但不一定有最终的决定权。南斯拉夫1974年宪法上的宪法法院，其职权包括：(1)判断法规是否符合宪法和法律;(2)判断社会政治共同体的职能争议;(3)判断不同机关之间的权限冲突。可见，立法法的这一规定是借鉴了罗马尼亚、南斯拉夫等一些国家的经验。)制定机关如果不按照各专门委员会的意见进行修改，必须提出不予修改的意见。在一定意义上说，全国人大专门委员会是一个相对独立的违宪审查机构。
3.制定机关在接到书面审查意见后两个月内，必须向法律委员会和有关的专门委员会提出是否修改的意见。根据这一规定，无论是否由法律委员会向制定机关提出的审查意 见，制定机关除向提出审查意见的专门委员会提出是否修改的意见外，都应当向法律委 员会提出是否修改的意见。可见，法律委员会在违宪审查中的地位和作用更为重要和突 出。
4.立法法第91条第2款规定，全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的， 可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常 委会会议审议。按照这一规定，在法律委员会和有关专门委员会与行政法规、地方性法 规、自治条例和单行条例制定机关之间意见不一致时，由委员长会议讨论决定是否交付 常委会审议。因此，法律委员会和有关的专门委员会的书面审查意见，只具有相对的法 律效力，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例制定机关有不服从的权利，在有 不同意见时，由全国人大常委会作最终决定。
行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例制定机关如果同意法律委员会和有关专门委员会的书面审查意见，由制定机关自己进行修改;而如果行政法规、地方性法规、 自治条例和单行条例制定机关不同意法律委员会和有关专门委员会的意见，后又被全国 人大常委会决定认为违反宪法或者法律，则不是由其自己修改，其制定的行政法规、地 方性法规、自治条例和单行条例被全国人大常委会予以撤销。
(二)现行宪法救济制度存在的主要问题
现行宪法所建立的宪法救济制度虽然经过立法法的具体化，但仍然存在一些问题。总体上说，存在的主要问题是：
第一，宪法和立法法的规定，都是从违宪审查的角度规定，而不是从为公民提供宪法救济的角度规定的。如前所述，英美法系的制度完全是从为公民在认为其宪法权利受到公共权力的侵害时提供相应的宪法救济出发的，大陆法系的制度既是从保障宪法秩序又是从为公民提供宪法救济的角度规定的，法国的制度则是从保障宪法秩序和协调总统、立法机关、行政机关和司法机关关系及保障少数人的宪法权利免受多数人通过普通立法侵害而出发的。而美国式的制度和德国式的制度已经成为宪法发展的潮流。英美法系国家通常采用美国式的制度，目前有60余个国家采用这一类型的制度，大陆法系国家通常采用德国式的制度，目前有40余个国家采用这一类型的制度。而采用法国式制度的国家仅法国一国而已。在宪法为最高法得到社会成员的普遍认知并由宪法明确宣告后，建立违宪审查是必然的，但违宪审查的基本出发点则只能是为了审查与宪法相抵触的法律文件，形式上看，是为了维护宪法的最高地位和权威，而实质上是为了保障由宪法所确认的公民基本权利和自由。因此，虽然各国都建立了违宪审查制度，但启动特定国家机关对法律文件的合宪性进行审查的主体如果没有公民，该国的违宪审查制度的效果必然是一般的。在德国，多个主体可以就法律文件的合宪性向宪法法院提出异议，包括总统、总理、议长、最高法院，他们可以抽象地在法定时间内向宪法法院提出审查要求，但从实证看，由公民在穷尽法律救济后，再就法律文件的合宪性提出审查要求是启动宪法法院进行合宪性审查的主要途径。同时，在普通法律诉讼过程中，案件的当事人向普通法院提出案件所适用的法律文件违反宪法，应当诉讼中止，由普通法院送请宪法法院先进行合宪审查，也是启动宪法法院进行合宪性审查的一个重要途径。
立法法除规定了一系列国家机关可以就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性进行审查外，还规定公民也可以就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条 例的合宪性向全国人大常委会提出审查建议。尽管通常是从违宪审查的角度向全国人大 常委会提出审查请求，但也不排除其中有的国家机关是从公民权利救济的角度提出审查 请求。例如，最高人民法院作为有权提出审查请求的主体，在案件审理过程中，案件的 当事人认为适用于该案件的法律文件违反宪法，要求最高人民法院进行诉讼中止，或者 最高人民法院自己认为适用于所审理案件的法律文件可能违反宪法，进行诉讼中止，向 全国人大常委会提出审查请求。但是，对最高人民法院如何向全国人大常委会提出请求 ，全国人大常委会在经过审查后给予什么答复，在多长时间内给予答复等这些基本的问 题都没有作出规定。根据立法法的规定，其他人民法院也有权向全国人大常委会提出审 查建议，但对此类建议的提出与诉讼的关系没有规定。从法理上说，最高人民法院和地 方各级人民法院的工作方式就是审理具体案件，在没有发生具体案件的情况下，是不能 就法律文件是否违反宪法表示自己的态度的。
公民在普通的法律诉讼中能否向普通法院提出适用于具体案件的法律文件是否合宪的异议，以及公民在穷尽了法律救济后在何种条件下可以向全国人大常委会提出审查建议 ，立法法也没有作出明确的规定。
同时，在存在行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例对宪法的规定作具体化的情况下，如果这些法律文件侵害了公民的宪法权利，公民可以对这些法律文件的合宪性 向全国人大常委会提出审查建议，但在宪法的规定没有被法律文件具体化的情况下，公 民的宪法权利如果受到保障，就更没有规定。
第二，缺乏专门的宪法救济机构。根据宪法的规定，全国人大和全国人大常委会是我国的宪法监督机关，全国人大所设立的专门委员会是协助它们进行宪法监督的机构;而根据立法法的规定，全国人大常委会是实际上的宪法监督机关，全国人大专门委员会协助全国人大常委会进行监督。无论是全国人大还是全国人大常委会，它们作为我国的最高国家权力机关，承担着极其繁重的任务。就全国人大而言，其作为非常设机关，每年召开一次会议，每次会议的会期约10天，要完成的会议任务既重大又众多，如听取和审议全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告，审议国家决算案，决定国家预算案，国民经济和社会发展计划，选举国家领导人，决定国家的其他重大问题等。根据现行宪法的安排，我国最高国家权力机关的主要职能由全国人大常委会完成，其主要职权由全国人大常委会行使(21项)。全国人大常委会虽然是常设机关，但会期仍然是有限的，根据宪法规定，每两个月才召开一次会议。而外国作为常设机构的议会，其会期每年约在150天～180天之间。与其他国家相比，我们国家地域范围广，同时目前又处于社会转型时期，全国人大常委会既承担着繁重的立法任务，又承担着其他国家议会所没有的对其他国家机关的监督任务。因此，相比之下，全国人大常委会的会期本来就偏短，而根据宪法和立法法的规定，还要承担作为宪法救济和违宪审查机关的任务，其必然无力完成后一重任。
第三，缺乏专门的宪法救济程序。我国现行宪法没有专章规定“宪法救济”或“宪法保障”或“宪法监督”，因而也就不可能对宪法监督的程序作具体化的规定。立法法的 主要任务是确认、规范和控制立法权，其对立法权的分配及立法程序作了比较具体的规 定，而对立法的监督部分就备案和批准程序作了比较详细的规定，而对立法的合宪性的 审查程序作了比较简单的规定。如前所述，立法法仅仅在第90条和91条规定了合法性审 查和合宪性审查程序，而且这种规定比较简单，一些最基本的、必要的程序没有作出规 定。这一方面是与立法法的主要任务相一致，另一方面，与对合宪性审查的必要性的认 识不够有关。没有必要的程序，宪法救济就无法启动，即使启动以后，也无法进行审查 ，即使进行审查，也无法作出审查的结论。
(三)我国宪法救济制度的完善
根据我国特定的政治体制和宪法救济的主要对象，仍然采用现行的由全国人大常委会提供宪法救济的救济模式是比较恰当的。但是，在坚持这一体制的前提下，也有必要对 这一体制所存在的上述问题，作进一步完善和发展。
第一，设立专门的宪法救济机构。在目前的政治理念和政治体制下，该宪法救济机构以设立在全国人大之下较为可行，以类似于法国第四共和国时的宪法委员会，但功能又 不同于法国第四共和国的宪法委员会。其主要任务是协助全国人大和全国人大常委会进 行违宪审查，特别是提供救济。同时，由全国人大制定《宪法委员会组织法》，具体规 定宪法委员会的组织和职权等。
第二，规定具体的宪法救济方式和程序。关于宪法救济的方式可以采纳大陆法系国家的三种方式，即(1)在具体的案件中由法院提请审查作为案件审理依据的法律文件;(2)公民在穷尽法律救济后直接向全国人大宪法委员会提出宪法控诉(注：宪法控诉的对象包括法律文件和公权力的具体行为，而不仅仅限于目前的法律文件。);(3)在没有法律救济的情况下，直接向全国人大常委会提出合宪性审查建议。关于宪法救济的程序，亦可以参照大陆法系国家上述宪法救济方式的各自程序。所不同的是，大陆法系国家的宪法法院有独立的最终的决定权，而我国未来的宪法委员会没有最终的决定权。
第三，公民个人作为启动宪法救济的主体。从实证出发和大量的经验证明，权利的主张者必须是权利者自身。公民是宪法权利的享有者，在其宪法权利受到侵犯时，其必须是主张者。考虑到社会秩序的稳定和宪法救济与法律救济的关系，对公民启动宪法救济必须在以下方面作出限制：一是时效上作出限制;二是必须穷尽法律救济;三是必须权利者本人。
