国家处于紧急状态下，政府还要不要遵守法律，还要不要依法行政，行政权的行使还要不要受法律的拘束?如果上述问题的答案是肯定的，那么，政府在紧急状态下守法和依法行政以及法律对行政权的拘束与在平时有无区别?如有，有何区别?对于上述两个层面的问题，专制理论、传统法治理论和现代法治理论及其实践所给予的答案是不同的。对于第一个层面的问题，马基雅维里[意]认为，在国家遭到危机之时，政府根本不必去顾及法律，应径以国家之生存及安危为主要目的，采行一切措施。事实上，在专制制度下，统治者平时即视法律为一种治民工具，认为对其有用时即用，认为对其无用时则弃之一旁。在发生紧急情况时，自然更不会拿法律当回事，使其行为受法律之拘束。但是，在历史进入法治时代以后，守法、依法则成为政府一切行为的准则。戴雪[英]指出，在英国这样的法治国家，英王的臣仆(政府及政府官员)，乃至英王，均受治于国法之下，所有政府部门及其官员的行为，皆受法律拘束。不过，在国家出现外敌入侵、国内动乱或发生其他紧急情况时，政府可以中止法律的执行，其行为可不受法律的拘束。法国1799年宪法甚至授权政府在紧急状态下可以宣布暂时停止宪法条文的适用。显然，根据传统的法治理论和实践，政府在紧急状态下可以在法外行使权力，其行为可以不受法律拘束。政府在紧急状态下享有如此权力对于有效、及时组织和运用国家各种资源，采取强有力的措施，尽快消除危险，度过危机的作用无疑是巨大的。但是，这种权力对于国民的基本人权，对于法治，同样无疑是一种极大的威胁。毛雷尔[德]在讲到法律保留原则时说，对突然出现的情况，如自然灾害、特别是经济危机，不需要(事先)授权。在特殊的“紧急情况”下，人们可能接受补充性的行政权限，但不得以实际情况为由废除法律原则。否则，人们的基本权利就将失去防御。韦德[英]也认为，在法治社会里不应存在无限制的权力，不受任何法律约束的自由裁量权必然导致滥用。根据这些理论，自上世纪以来，许多国家开始制定专门的紧急状态法和在各种有关的行政管理法中规定紧急状态下行政权行使的特别条款，将紧急状态下政府行为纳入法治的范围，使政府的紧急权力接受法律的拘束和规范。

　　那么，我们接着就考察和研究上述第二个层面的问题：在现代法治社会，紧急状态下政府的行政权力与平时政府的行政权力有何区别，现代法律是如何规范紧急状态下行政权的行使的。考察一些法治发达国家的经验和我国目前正在积累和形成的经验，现代法律对紧急状态下的行政权主要从以下五个方面加以规范：

　　其一，通过紧急状态法和其他有关法律确定政府紧急权力的范围和边界。一方面，法律对于政府在紧急状态下有效、及时处理各种突发事件，应对危机所必须具有的权力，事前都尽可能加以详尽、明确的列举规定，如制定和发布具有限制人身自由的强制措施和处罚的条例、决定、命令的权力，作出对疫区实施封锁、对被污染水源实施封闭的决定的权力，命令停止集市、集会、停工、停业、停课，征用房屋和交通工具，以及强制疏散、强制隔离、强制检疫、强制治疗的权力等。现代法治不允许法律不加限制地交给政府一张空白支票，让政府在紧急状态下自己去任意确定自己行使何种权力。另一方面，法律同时严格确定政府紧急权力的边界，如政府不得限制紧急状态法和其他有关法律没有授权其限制的公民的基本权利和自由，现代法治不允许法律授予政府无边界、无限制的紧急权力。

　　其二，通过紧急状态法和其他有关法律明确规定政府的职责。现代法治对紧急状态下政府行为的规范有两个方向：其一是确立其紧急权力的范围和边界，防止其无限扩张其紧急权力和滥用紧急权力;其二是确定其处理紧急事件的职责范围，防止其应对紧急状态失职、不作为。如法律规定政府在突发紧急事件出现后，应迅速制定应急预案，组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布，采取对突发事件现场予以控制、紧急救助遇难、遇险、致病、致伤、致残人员以及防止危害扩大等各种措施，组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备和调度，等等。对于政府部门及其工作人员疏忽履行法定职责的不作为，法律对之规定了严格的责任追究机制。

　　其三，通过紧急状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的条件。在紧急状态下，政府虽然享有比平时更多且更具强制性的权力，但是，法律授予政府这些权力是附条件的。例如，根据法国宪法规定，政府只有在下述条件下才能行使紧急权力：在共和国制度、国家独立、领土完整或国际义务的履行遭受严重、急迫的威胁，且宪法机关的活动不能正常进行时，总统经与总理、两院议长商议，向全国宣告实施紧急措施。又如，我国《传染病防治法》在授予公安部门可协助治疗单位对法定相对人采取强制隔离措施的权力时，同时规定了下述具体条件：第一，隔离对象应是甲类传染病病人和病源携带者或乙类传染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人;第二，隔离对象拒绝隔离治疗或隔离期未满擅自脱离隔离治疗。如果政府和政府部门违反法定条件行使权力，即构成滥用权力，将因此被追究法律责任。

　　其四，通过紧急状态法和其他有关法律确定政府行使紧急权力的程序。法律在授予政府紧急权力时，除了同时明确规定其行使相应权力的条件外，还同时严格规定其行使程序。如意大利宪法规定，在法律明确规定的且刻不容缓的情况下，警察机关得采取限制人身自由的临时预防措施，但该措施须于48小时内通知司法机关并申请其批准，如在48小时内未获司法机关批准，则视为该措施已被取消。警察机关应解除对相对人的人身自由限制。此外，在绝对紧急而司法机关又不可能及时干预的情况下，司法警察得对定期出版物实行查封，但须在24小时内报告司法机关并申请其批准，如在24小时内未获司法机关批准，则视为该查封已被取消。我国《传染病防治法》亦规定，传染病暴发和流行地政府在必要时可限制或停止集市集会，封闭被污染的公共饮用水源，但采取这些措施须报经上一级地方政府决定。政府或政府机关行使紧急权力违反法定程序将导致行为无效，并要对此种无效行为承担法律责任。

　　其五，通过各种相应法律规定政府行使紧急权力的目的。现代行政法规范和控制政府权力的重要方式之一即是在法律授予政府权力时明确规定授权的目的，在授予政府紧急权力时尤其如此，以制约政府机关及其工作人员在法定目的范围内行使所授权力，防止其滥用紧急权。例如日本《警察法》在授予警察处理紧急事态以各种相应权力时，为保障这些权力和警察的其他权力的正当行使和不被滥用，即在该法第一条明确规定，本法的目的是保护个人的权利和自由，维护公共安全与秩序。以及为保障以民主观念为基础的警察管理工作和有效地完成其任务。相对人如认为警察机关行使紧急权力的行为违背此目的，可向法院提出控告。我国国务院近日刚发布的《突发公共卫生事件应急条例》在规定政府应对突发事件各项权力时，亦在第一条明确确定该条例的制定目的是为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序。政府在行使《条例》所授紧急权力时，其行为必须符合该立法目的。否则将构成违法，并可能因此而被追究法律责任。

　　总之，根据现代法治的理论和实践，政府在紧急状态下虽然可行使较平时更多、更广泛和更具强制性的权力，但这种权力必须受法律的规范和控制，使之既能保障政府有效地应对危机，又能防止和尽量避免相应权力被滥用和对公民基本权利、自由的侵犯。

　　(载《法制建设》2003年第3期)