2006年行政法学会年会文章

　　内容摘要

　　行政的范围，既取决于不同时代、不同社会经济条件下人们对“公共物品”的需求，同时也取决于人们对政府权力的成本-效益的认识。在现代社会，人们对“公共物品”的需求量大增，政府的职能和行政的范围大为扩张。但行政国家、全能政府在为人们部分解决了现代社会发生的许多复杂问题(如“市场失灵”问题)以后，又导致了大量的更为复杂的问题(如政府腐败、社会腐败问题)。于是，转变政府职能，建设“有限政府”，政府权力向社会(“第三部门”)转化的方案提出来了。不过，转变政府职能的目标是既要“放松规制”，建设“有限政府”，同时也要加强服务和规范管理，建设“有为政府”。“有限政府”、“有为政府”都是市场经济之所需，都是民之所需，从而都是执政为民之所需。

　　关键词

　　国家公行政 社会公行政 行政疆域 行政职能 有限政府 有为政府

　　一、行政“疆域”的范围行政的“疆域”究竟有多大，这恐怕很难有一个确定的答案。

　　不同的时代，政府有不同的管理职能。行政的范围是变化着的和发展着的。

　　不同的国度，不同的地区，政府主管事务的多寡和干预领域的广窄会有很大的不同。

　　不同时代、不同国度、不同地域行政“疆域”的大小取决于相应时代、相应国度、相应地域的经济和社会发展状况，取决于人们对“公共物品”的界定。如果人们把实质上属于非公共物品的事务纳入“公共物品”的范畴，让政府管理本应由市场调节，并且市场有能力调节的事务和纯私人领域的事务，行政的“疆域”就会不适当地扩张，这是问题的一个方面。问题的另一个方面是，即使是“公共物品”，也不是只能由政府提供，在现代社会，政府以外的“第三部门”，即社会公共组织，提供“公共物品”的比重越来越大。然而，在此种情形下，由社会公共组织提供“公共物品”的行为是否属于“行政”的范畴，是否可受行政法调整，或者说，行政相对人(公民、法人、其他组织等)对其行为不服，是否可向人民法院提起行政诉讼，这是摆在行政法学者面前的一个新的问题。

　　社会公共组织提供“公共物品”的行为无疑不同于政府提供“公共物品”的行为：后者以国家权力为后盾，前者只能依相应组织成员所达成的协议、章程(除法律、法规对之专门授权外)为行为根据。由于存在此种区别，传统行政法学者通常只研究国家公行政，而很少有人将社会公行政纳入研究范围。然而，随着20世纪后期国家权力向社会转移，这种情况有了改变，社会公行政开始逐步纳入行政法调整的范围和行政法学研究的对象。

　　根据现代行政法学理论，行政不再仅仅指国家的职能、国家的作用或国家的活动，现代行政同时也指国家以外的非以营利为目的，而以为一般社会公众和本组织成员提供服务为宗旨的社会公共组织(如律协、医协、消协、村民委员会、居民委员会等)的职能、作用和活动。传统行政法和行政法学仅以国家行政为对象，这自然有着历史的原因。因为在上世纪中期以前，作为国家和市场之外的“第三部门”的公共组织、社会团体尚未得到充分发展，其与一般社会公众和本组织成员亦未出现多大的利益冲突，从而也尚未产生要求法律调整的多大的必要性和迫切性。现代社会则不同，国家行政以外的公行政较前大为发展，国家行政权越来越多地向社会转移。一般社会公权力与国家权力相比，虽然其与社会公众的距离相对较近，其权力行使较易于受到社会公众的监督，从而腐败的可能性和侵犯相对人权益的可能性相对较小(这正是社会公权力和社会公行政发展的重要原因)。但是社会公权力毕竟同样是一种权力，既然是权力，如果仅凭社会监督而没有法律和制度的制约，同样会产生腐败、滥用和侵权的威胁，从而其与一般社会公众和相应社会组织成员亦会产生利益矛盾和冲突。因此，现代行政法将国家行政以外的社会公行政纳入行政法的调整范围(包括相对人可对之提起行政诉讼，人民法院可对之进行司法审查)就不仅具有必要性，而且随着市场经济的发展和社会公权力作用范围的扩大而越来越具有迫切性。社会公行政既然应纳入行政法的调整范围，那么，它应作为行政法学研究的对象也就是理所当然的了。教育部高等学校法学教学指导委员会组织编写的面向21世纪课程教材《行政法与行政诉讼法》指出，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如工会、妇联青联等社会团体，律师协会、医生协会、注册会计师协会等待业组织，村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织的行政。传统的行政法学通常只研究国家行政(国家行政机关的行政)，二十世纪中期以后，各国行政法学大多将国家行政以外的公行政也开始纳入研究的范围”。[2]例如，许多英美行政法学著作在讨论正当法律程序原则中引用公立学校开除学生学籍或给予其他纪律处分的案例以及律师协会吊销开业律师执照的案例。德国、法国、日本等国的行政法学著作大多单设专章研究国家行政机关(包括中央和地方行政机关)以外的公法人行政。我国人民法院的行政判例近年来也开始涉及国家行政机关以外的公行政问题。[3]

　　二、行政“疆域”的变迁考察西方国家行政发展的一般轨迹，通常都经历了从19世纪行政疆域的相对狭小，行政管理职能的相对有限(多只限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项)，而到20世纪，特别是20世纪30年代以后，行政疆域大为扩张，行政职能大为膨胀的重大转折。尽管19世纪以前，德国等一些欧洲国家在“绝对国家”时期也曾有过广泛和积极的行政，但那时行政的范围远不能与20世纪“行政国家”时期的行政相比。20世纪以后行政疆域之所以大为扩张，行政职能之所以大为膨胀，其重要原因之一是人们在经历了自由市场经济创造了那么多的奇迹，给人们带来了那么多的财富和机会之后，突然面对“市场失灵”导致的大灾难而手足无措，转而过分相信政府, 相信行政权，认为政府及其行政权是万灵的，能够医治“市场失灵”和解决人们在社会生活中发生的种种问题。于是，大肆扩张政府机构，不断增加行政职能，以致使行政的疆域大大地突破了国防、外交、治安、税收、邮政等传统的边界，20世纪行政新扩充的领域主要包括：(1)干预经济，对经济活动进行规制;(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融;(3)举办社会福利和社会保险;(4)管理教育、文化和医疗卫生;(5)保护知识产权;(6)保护、开化和利用资源;(7)控制环境污染和改善人类生活、生态环境;(8)监控产品质量和保护消费者权益;(9)管理城市规划和乡镇建设;(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业;等等[4]。

　　我国和苏联东欧国家的情况与西方国家的情况有所不同，人们从一开始就相信政府，特别是人民政权建立之初，国家在恢复国民经济和工业化建设方面取得了某些成就之时，人们对政府的信任简直达到了迷信的程度，认为社会主义国家的政府无所不能，故赋予政府管理一切、干预一切(从社会经济活动到公民的私人生活)的职能。政府行政职能的广泛简直为革命前旧政府的职能所不可比拟。

　　从整个东西方国家的情况考察，国家行政职能扩张包括两种情形：一种情形是适应社会发展的需要，为保障社会的发展和进步所必须，如举办社会福利和社会保险、保护知识产权、保护资源、控制环境污染和改善生活、生态环境、监控产品质量和保护消费者权益等(这些“公共物品”是否全部应由政府提供，公民自治组织等“第三部门”能否对此有所作为仍是一个可研究的课题)。就环境的保护、改善而言，政府干预即非常必要：首先，环境关系到经济、社会和人类本身的可持续发展。环境破坏了，动植物不能生存，人类本身也就无存身之地。其次，环境作为一种“公共物品”,不同于经济，不易为企业、组织、个人所重视、关注。对于经济，即使行政机关不过问，企业、组织、个人为自己的生计，也会努力去发展;但是对于环境，行政机关如果不干预，企业、组织、个人往往就会听之任之，很少会有人花钱去治理污染、改善自己和他人共享的环境。此外，治理和改善环境有时需要多方面的合作和大量的财政支出，个别企业、组织、个人往往难以胜任，一般须由行政机关加以组织、协调或由行政机关直接进行相关工程建设。过去由于人们环境意识差，为了发展经济而掠夺性、破坏性地开发资源，导致了严重的污染和其他公害，给人类的生活环境和生态环境造成了极大的损害。二十世纪中叶以来，一些国家开始意识到环境问题的严重性，开始进行治理，但地球整个环境恶化的势头目前尚没有完全遏制住。 因此，保护和改善环境不能不仍然成为21世纪世界各国政府的共同的重要职责。

　　国家行政职能扩大的第二种情形则是人们对于国家作用的认识误区所致。由于被一些表面的、暂时的现象所迷惑，如西方国家在上世纪三十年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣的事例, 苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在五十年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的事例等，许多人进而认为，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府, 国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。

　　“行政国家”、“全能政府”是人们在“市场失灵”后对“公共物品”(包括抑制垄断、防止不正当竞争，调节社会收入分配，防止贫富过分两极分化，解决工人失业、环境污染、信息不对称等“外部性”“内部性”问题)需求大量增加后，人们为满足此种需求而自觉或不自觉制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来，确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的“公共物品”，但是，其在生产和提供“公共物品”的同时，也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品。而且，行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为行政国家的异化，亦称“政府失灵”，此主要表现在下述五个方面：其一，对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生活中，人们为了保障民主、自由、人权，必须确立和维护相对稳定的秩序。而要确立和维护秩序，就必须有强有力的行政权，行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物。然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁：使议会徒具形式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。其二，腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的，但是当其异化以后，它即在为公众提供“公共物品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”.。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美色(所谓“权钱交易”、“权色交易”等)。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”，将行政相对人作为自己任意驱使的对象，他们可以对相对人乱罚款、乱摊派、乱集资、乱定规章制度、乱发号施令，相对人若不服从，他们即对之予以强制或制裁，甚至实施肉体和精神折磨。行政权的滥用和腐败，有时可以达到令人发指的地步。其三，官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人员增加，行政机构膨胀。按照一般规律，人多应该是好办事，多办事，但是异化的规律却是“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”。机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。本来是一个衙门能办的事，相对人要找几十个衙门，拜几十尊菩萨，盖几十个图章，更不要说这些衙门门难进，事难办，这些菩萨脸难看，话难听了。其四，人、财、物资源的大量浪费。行政权的行使必须有相应的成本付出，这是自然的、正常的。但是当行政国家异化现象出现以后，行政权行使的成本会成倍地增加，以至导致人力、财力、物力资源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业，而是用于处理机关之间人与人的各种复杂关系;国家财政税收的大部分不是用于经济文化建设，而是用于几百上千万公职人员的“皇粮”开支(所谓“吃饭财政”)。除了正常的“皇粮”开支外，一些“公仆”坐超标车，住超标房和在宾馆饭店山吃海喝造成的浪费更加大了行政成本。其五，人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家制度相联系。实践证明，计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条件下，人们会逐渐养成依赖，甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退化，以至经不住人生道路上的任何风浪打击。在行政国家的条件下，政府可能本是好心地为国民考虑一切，提供一切，但最终反而害了国民，最后还会使国家衰败。这是行政国家异化的另外一种表现[5]。

　　行政国家、全能政府的产生，既有历史必然的因素，又有人为的因素。人制造行政国家、全能政府，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。人类必须走出这个魔域，否则，就不仅不能发展，而且有自我毁灭的危险。自从二十世纪中期以后，世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权，控制行政权，转化行政权，限制和缩减行政的“疆域”。这样，到二十世纪后期，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是：其一，转变和缩减政府职能，限制行政权。在“行政国家”时期，政府什么事都管，什么事都做，政府不仅进行管理，而且从事生产和经营，不仅宏观调控，而且微观干预。这样就导致了行政职能和行政权的膨胀。现在要走出行政国家，首先要做的自然就是转变和缩减政府职能，让政府少管“闲事”。过去政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入，没有必要管的“闲事”(如企业的产、供、销、人、财、物), 这些事如果让“看不见的手”去调节, 会比政府管理更有效，而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。其二，规范行政行为，控制行政权。行政权必须限制、削减，但是在相当相当长的一个历史时期内不可能取消、废除。因此，人们走出行政国家的另一个重要途径是规范行政权的行使，控制行政权。而人们规范行政权、控制行政权的一个重要方法即是行政法治，包括行政实体法治和行政程序法治。其三，加强社会自治，转化行政权。在任何社会，社会公共体都是必要的，因为人们需要公共体提供“公共物品”。但是“公共体”并不等于政府。政府不是唯一的公共体。“公共物品”除了可由政府提供外，还可由其他公共体──社会自治组织(如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等所谓“第三部门”)提供。而且，非政府社会公共体的“第三部门”行使公共权力，即国家行政权力转化为社会公权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等。因为非政府的社会公共体更接近公民，公民可更直接参与其运作和更直接对之进行监督。

　　三、科学界定政府职能，建设有限和有为政府转变政府职能首先要求科学界定政府职能。不科学界定政府职能，转变政府职能就会失去方向。其次，转变政府职能要求依法规范政府职能。不依法规范政府职能，转变政府职能就不可能有保障，其目标不可能真正实现。关于政府职能的科学界定，国务院《全面推进依法行政实施纲要》[6]提出了“推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的原则。此前，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》[7]根据我国二十多年行政改革的经验，提出了四项实质性要求：其一，减少行政审批，改革行政审批制度，把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来;其二，减少对企业经济活动的直接干预，加强对国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，确定经济社会发展的重大战略、基本任务和产业政策，以促进经济和社会的全面发展，实现经济增长与人口、资源、环境相协调;其三，减少对地方的指令性管理，加强对区域发展的协调和指导，调动地方的积极性，通过法律和政策促进不同地区的平衡和协调发展;其四，减少行政命令，改革行政决策制度，完善对重大经济社会问题的科学化、民主化和规范化的决策程序，促使在决策方面充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强决策的透明度和公众参与度。

　　我们今天要求的科学界定政府职能和转变政府职能既有与西方国家自上世纪后期开始实行的“放松规制”(Deregulation)运动相同之处，又有与“放松规制”的不同之处。二者的相同之处在于：二者都强调建设“有限政府”，强调政府应该“瘦身”——精减机构，裁减人员;政府应该“归位”——把本应由市场调节、公民自治、社会中介管理加以解决，且市场调节、公民自治、社会中介管理能够解决好，甚至能够解决得比政府更好的事交给市场、公民和社会，不再“越位”和“错位”。二者的不同之处在于是否在建设“有限政府”的同时建设“有为政府”：西方的“放松规制”论者大多过分强调政府的“有限”、“无为”，过分估价政府的消极作用而对政府的积极作用估价不够，过分估价市场的积极作用而对市场的消极作用估价不够，对“政府失灵”的危险性、危害性有清醒的认识而却对“市场失灵”的危险性、危害性认识不足;我们提出和推动“转变政府职能”，则是在强调政府“有限”的同时，也强调政府的“有为”，既要求政府坚决地减少、放弃某些职能，不管其不应管、管不了和管不好的事，又要求政府加强、健全和完善某些职能，管其应该管、管得了和管得好(而其他组织则管不好)的事。

　　当然，转变政府职能首先是要求“放松规制”，建设“有限政府”。“放松规制”和建设“有限政府”是转变政府职能的最主要的内容。之所以如此，其理由在于：第一，我国经历了长时期的计划经济时代。计划经济是建立在过分迷信政府的作用，视政府为“万能”的理念的基础之上的。现在我们虽然早已摒弃了计划经济体制而走上了市场经济的道路，但计划经济所基于的那种政府“万能”的意识、观念还仍然顽强地残存在我们一些人的头脑之中，很多时候还在影响着我们的政策;第二，我们的行政法制很不健全，特别是行政组织法不完善，对各个政府部门的职能缺乏法律严格的限制性规定，一些政府部门借此扩权，尽量扩充其职能，以获取更多的利益;第三，许多行政管理往往与利益相联系：取得了管理权通常就获得了罚款权、收费权。罚款、收费一般还是合法的利益，至于不合法的、灰色的利益，如权钱交易、权色交易等，对于某些政府工作人员则更具有吸引力，推动着他们去扩大政府职能和权力;第四，对于政府各部门负责人来说，管事越多就越能理直气壮地要求增加人员、扩充机构或提升机构级别，从而负责人自己的官阶也可能借此提高。

　　正是由于上述因素，导致了“全能政府”的出现，导致政府干预过多，规制过度。而政府干预过多，规制过度则必然产生多方面的弊病，甚至可能构成对经济社会发展的灾难性危害。首先，政府干预过多必然侵犯市场主体的自主权，从而窒息，乃至扼杀市场主体的积极性、主动性、创造性;其次，政府规制过度必然影响市场经济活动的效率，如繁琐的行政审批会使市场主体耗费大量的时间、精力，并使其失去灵活性、应变性，从而导致其在市场竞争中丧失机会，处于被动地位;第三，政府由于处在市场之外，对市场信息反映不可能如市场主体那样灵敏，从而其干预、规制有可能违背市场规律，给被规制企业造成重大损失;第四，政府的干预和规制权有可能被某些政府部门及其工作人员利用作为以权谋私、权钱交易的腐败机会。腐败不仅阻碍市场经济的发展，而且会毒化社会风气，损害政府与人民的关系;第五，市场经济体制虽然不排除必要的政府干预和行政规制，但毕竟是以市场主体的自由、自主为基础，如果允许过分的政府干预和过多的行政规制存在，必然会摧毁市场经济这个基础，更何谈完善市场经济体制。因此，作为完善市场经济体制基本条件的“转变政府职能”的主要内容只能是“放松规制”，建设“有限政府”。

　　当然，如前所述，“转变政府职能”不等于“放松规制”。“转变政府职能”除了要求“放松规制”，减少行政干预之外，同时也要求政府加强某些与市场经济相适应，有助于促进市场经济发展，有助于促进统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的职能。这种政府职能的加强，是我们“转变政府职能”的题中应有之义。之所以如此，其理由在于：第一，如同政府不是万能的一样，市场也不是万能的。市场缺乏政府一定的调控(主要指宏观调控)和规制，同样会产生“失灵”，这同政府对市场干预和规制过度会产生“政府失灵”是一个道理;第二，“中国特色”的市场经济与一般市场经济既有共性，也有特性。这种“特性”是由中国特有的政治、经济、文化的历史和现状决定的：中国是一个大国，各地发展不平衡;中国是一个发展中国家，且实行过长时期的计划经济体制，市场经济难以自发生成;中国是一个有着集体主义和均贫富思想文化传统的国家，人们不乐见过分的收入差别，特别是不容忍通过不正当手段获得的暴富。中国的这些“国情”决定了中国的市场经济需要较一般市场经济稍多一些政府调控和规制;第三，政府与市场的关系是发展的：在一定的时期，市场可能存在某些需要政府调控和规制的特定问题，而在另一时期，这些问题可能消失而不再存在，或者问题虽然仍然存在，但已不再需要政府调控和规制。同时，新的时期也可能产生需要政府调控和规制的新的问题，如随着工业化发展而产生并日益严重的环境问题、生态问题、因经济社会未能协调发展而产生的公共卫生突发事件如“非典”一类问题、还有如亚洲金融风波等突发性经济危机问题。这些新型问题一般难以通过市场自发调节解决，而需要借助一定的政府干预和规制加以解决。为处理这些新型问题，政府在减少某些旧的传统职能的同时，有必要增加某些新的职能。

　　根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国在发展、完善市场经济的新时期，政府在“转变经济管理职能”的过程中，应注意加强下述职能：(一)服务职能。政府应努力为行政相对人服务，为市场主体服务，为相对人提供私人不能提供或不愿提供的“公共物品”，为市场主体创造良好的发展环境;(二)宏观调控职能。政府应健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，同时应完善统计体制，加强对经济运行的监测，保障国民经济的整体平衡协调发展;(三)规划职能。政府在摆脱对市场经济活动具体干预的同时，应加强对国民经济和社会发展全局性问题的中长期规划，通过规划，提出发展的重大战略，基本任务和产业政策，促进国民经济和社会的全面发展，实现经济增长与人口、资源、环境的平衡;(四)协调职能。政府应协调不同所有制、不同规模、不同性质、不同类别市场主体的关系，协调城乡发展，协调区域发展(如采取措施，推进西部大开发、发挥中部地区综合优势、振兴东北地区老工业基地、鼓励东部地区率先实现现代化等);(五)指导职能。行政指导既可以认为是一种新的政府职能，也可以认为是一种新的行政管理手段和方式，即政府通过指导性法规、规章、规范性文件等向行政相对人宣示政策、提出建议、意见，引导(而不是强制)行政相对人作出或不作出某种行为，以实现一定的行政目标(如秩序维护、环境保护、生态平衡、安全保障等)。

　　在市场经济体制下，政府除了行使这些新型职能以外，自然仍必须保留某些旧的传统职能，如行政审批、行政命令、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决等。尽管这些职能必须尽可能减少，职能行使的方式必须改革(增加行政相对人的参与以及法律程序的控制)，但是不能完全取消。我们转变政府职能的目标是既“放松规制”，建设“有限政府”，又加强服务和规范管理，建设“有为政府”。“有限政府”、“有为政府”都是市场经济之所需，都是民之所需，从而都是执政为民之所需。

　　四、改革行政管理体制，为依法行政提供制度保障国内外行政法治的经验证明，深化行政管理体制改革既是推进依法行政，建设法治政府的内容，又是推进依法行政，建设法治政府的保障。正因为如此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确将改革行政管理体制作为我国推进依法行政，建设法治政府的目标，并确立了改革行政管理体制的基本原则和具体任务，即通过改革，使中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确;保证行政管理的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断;建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

　　为此，《纲要》提出了改革行政管理体制的四项要求：第一，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。所谓“合理划分”，主要是解决行政权力的纵向和横向的科学配置问题，使之既保证有利于发挥地方和部门的积极性，又有助于防止产生“地方保护主义”和“部门保护主义”;所谓“依法规范”，主要是解决行政机关的组织机构、人员编制、职责权限的法定化问题，防止在政府内部滋生机构膨胀、人浮于事、职责不清、互相推诿、互相扯皮的官僚主义和衙门作风。

　　第二，完善依法行政的财政保障机制。财政保障机制是行政管理体制的重要组成部分。对此，《纲要》规定了五个方面的具体措施：(一)完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益;(二)清理和规范行政事业性收费等政府非税收入;(三)完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入较大的矛盾;(四)严格执行“收支两条线”制度，严禁行政机关设立任何形式的“小金库”;(五)行政事业性收费和罚没收入全部上缴财政，严禁以各种形式返还，行政经费统一由财政保障，实行国库集中支付。

　　第三，改革行政管理方式。行政管理方式与行政管理体制有着紧密的联系：管理体制在很大程度上决定管理方式，管理方式同样也影响，甚至决定管理体制。关于行政管理方式的改革，《纲要》规定了四个方面的具体措施：(一)充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，减少对经济、社会事务的直接的、微观的和事前的干预;(二)充分运用行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，减少行政许可、行政处罚、行政强制等强制性行政手段的适用;(三)加快电子政务建设，推进政府上网工程，扩大政府网上办公的范围;(四)在政府部门之间尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率。

　　第四，推进政府信息公开。政府信息公开可以认为是上述改革行政管理方式的一项措施，《纲要》之所以将之单独列为改革行政管理体制，建设法治政府的一项要求，是因为政府信息公开对于提高政府的政务透明度，保障行政相对人的知情权，促进政府依法行政有着特殊重要的意义。为此，《纲要》明确要求，政府信息，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，依法可不予公开的以外，应一律向社会公开，允许公众查阅，行政机关应为公众查阅政府信息提供便利条件。

　　行政管理体制和方式的改革是一个需要不断深入进行的系统工程。在推进依法行政，建设法治政府的道路上只要还存在产生体制障碍的条件和环境，我们就必须不断深化改革，创新体制。否则，推进依法行政，建设法治政府的目标就不可能实现。

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　　[1]本文是笔者过去写的有关这个主题的几篇小文章的组合。由于笔者未能为这次研讨会撰写新的论文，故将以前笔者发表过的，但现在笔者仍坚持，并未放弃的若干观点重新找出来组装成一篇“论文”，以便与与会者讨论交流。

　　*姜明安，北京大学法学院教授，博士生导师。

　　[2]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年第二版，第2页。

　　[3]近年来，一些地方人民法院开始受理被高等学校拒绝录取，而原告自己认为符合高校录取条件的考生对高等学校提取的诉讼以及高校学生不服校方开除、退学处分或拒发毕业证、学位证而提取的诉讼。法院将被诉的高校作为法律、法规授权的组织而归入行政诉讼被告的范畴. 例如，1998年10月5日，北京市海淀区人民法院受理了北京科技大学毕业生田永不服其所在学校拒绝向其颁发毕业证书、学位证书以及拒绝为其办理毕业派遣手续的行为而提起的行政诉讼，并且于1999年2月14日判决被告北京科技大学限期向原告颁发毕业证书，对原告学位资格进行审查和为原告办理毕业派遣手续(见《人民法院报》1999年6月8日第4版)。

　　[4]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第4、99-101页。

　　[5]行政国家的另一面是“福利国家”，瑞典等北欧国家可以认为是典型例子。现在世界上许多国家都在反思“福利国家”的利弊，实践证明，政府管得过多，公民福利过多，确实不利于激发人们的进取精神，不利于社会经济的发展。

　　[6] 2004年3月22日国务院发布。 [7] 2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过。