一、我国现行宪法和法律关于“公共利益”的规定

　　《宪法》第十条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

　　《宪法》第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

　　《土地管理法》第二条：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

　　《土地管理法》第五十八条：有下列情形之一的，……可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;……

　　《城市房地产管理法》第十九条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，……在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，……

　　什么是“公共利益”?

　　公共利益包括哪些事项，哪些范围?

　　我国现行宪法和法律对此没有界定。

　　二、宪法和法律是否需要对“公共利益”的涵义和范围加以界定?

　　宪法和法律由于需要调整广泛的社会关系和社会生活，具有普遍性，因此往往不得不使用许多具有一定弹性的不确定用语，如“紧急情形”、“重大危害”、“正当程序”、“公共利益”，等等。对此，各国情况皆然。

　　《法国人权宣言》第十七条规定，财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。什么是“公共需要”，什么是“显然必需”，什么是“公平补偿”，都是不确定用语，《宣言》并没有对此加以明确界定。

　　美国宪法修正案第五条规定，非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有公正补偿，私有财产不得征为公用。什么是“正当法律程序”，什么是“公正补偿”，亦为不确定用语，该修正案并没有对此加以明确界定。

　　日本宪法第二十九条规定，财产权不得侵犯。财产权的内容，应由法律规定以期适合公共之福祉。私有财产，在公正补偿下得收归公用。这里的“公共福祉”、“公正补偿”，也都是不确定用语，该宪法条款亦没有对此加以明确界定。

　　对于这些不确定用语，虽然各国宪法没有对之加以明确界定，但有的国家通过具体法律、法规明确其涵义和范围，使之具体化，有的国家(大多数国家)则是由执法者根据其法律理念，根据其对相应法律的目的、原则、精神的理解，就具体个案的情形对之作出其认为最适当的解释。如果相对人对之有疑义或异议，则可诉诸法院，由法官作出最终解释。

　　我们正在建立法治社会和法治国家，但现在离建成法治社会和法治国家还有相当一段距离。首先，我国的执法者、法官和其他法律人尚未普遍受到共同的基础法律教育和法律训练，法律共同体尚未有完全相同的法律话语，其二，我国的部分执法者和法官的法律素质和人文素质还有待提高，不少人只知机械地适用法律，在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时，就不知如何应对，甚至一筹莫展;其三，我国法律共同体尚未形成稳定的，规范和制约法律人行为的完善的法律制度和职业道德规范，一些人在遇到法律规定不甚明确或类似“公共利益”一类不确定用语时，不是运用法治理念，将不确定法律用语与相应法律的目的、原则、精神结合，灵活和公正(实质公正)地处理个案，而是滥用自由裁量权，通过恶意地扩大或缩小(甚至歪曲)相应不确定用语的内涵和外延，以达到为自己或自己的亲朋好友，或为对自己行过贿，给过好处的相对人谋利的目的，而这样做乃是以牺牲大量其他行政相对人的合法权益和国家的、社会的利益(真正的公共利益)为代价的。

　　三、法律是否可能对“公共利益”的涵义和范围加以界定?

　　考察我国和境外的法律实践，法律界定“公共利益”一个基本涵义和大致范围应该说还是可能的。

　　例如，我国《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的规定本来是一件十分困难的事，但该法通过列举加概括再加排除的方式较好地解决了问题：该法首先列举出可能列举的行政诉讼可诉具体行政行为(共七项)，为避免列举不能穷尽的问题，再设一兜底性条款，将立法时不能列举或难以列举的可诉具体行政行为(即所有涉及相对人人身权、财产权的其他具体行政行为)概括性地列入，然后排除出立法时确定不纳入行政诉讼，即不作为法院行政诉讼受案范围的行政行为。虽然《行政诉讼法》通过这一方式界定的行政诉讼受案范围仍然并非十分明确，但大致的范围应该说是比较清楚的。

　　我国台湾地区的《土地法》即是采用列举加概括的方式界定“公共利益”

　　的范围。该法第二百零八条规定：因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：(一)国防设备;(二)交通事业;(三)公用事业;(四)水利事业;(五)公共卫生;(六)政府机关、地方自治机关及其他公共建筑;(七)教育学术及慈善事业;(八)国营事业;(九)其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。

　　结合我国《行政诉讼法》确定行政诉讼受案范围的立法方式和我国台湾地区《土地法》界定“公共事业”范围的方式，我们完全有可能对我国宪法和有关法律中的“公共利益”用语的内涵和外延加以大致的界定，其方法可以是：首先，给“公共利益”下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益;其次，尽可能较全面地列举出可能列举的属于公共利益范畴的事项，如台湾地区的《土地法》列举的事项(当然不限于这些事项);再次，设立一个概括性(兜底性)条款，即立法时无法列举或难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项;此外，再设立一个排除条款，即明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如企业从事商业性开发，政府兴建高尔夫球场等事项。最后，还可考虑设立一个一般限制性条款，即规定在处理个案中，“公共利益”的范围应以相应事项所必需者为限等。