在起诉难信访也不易的盘陀路上，我们将看到一个幽灵、一个法律虚幌主义的幽灵四处徘徊。一旦法律的无能为力因为程序关门而变得更加显著，那么虚幌主义就会在一瞬间回归虚无主义的本相。

　　福建省延寿村农民的土地权益诉求，在地方政府和法院间几上几下地折腾了两年，毫无结果，当事人按照中国传统的法律思维方式以及习惯做法进京直诉，却在国务院法制办公室、最高人民法院以及全国人大常委会分别吃了程序性“闭门羹”，得到的只是一连串“不予受理”或者“转办”的形式性答复。至此，除了信访，所有的法律程序通道都被堵塞了，两方对簿和听证问责的公开言路都被掩蔽了。大量的不动产利益难以得到保护暂且不说，本来理直气壮的法律主体，结果很可能在一定条件下变为无理取闹的上访者，面临社会稳定的逻辑以及长期打官司的成本等的巨大压力。

　　从法律上看，不予受理意味着仅进行形式上的审查就可以否定当事人的诉求，而不必启动程序进行实质审查。但通观该案的来龙去脉后不得不承认，仅凭形式性审查并不足以定案，因此驳回当事人申请的各种说法都无非托词而已。

　　首先要指出，福建省人民政府以内部批复不直接对外发生法律效力为由拒绝行政复议，在客观上违反了《中华人民共和国行政复议法》第6条第(4)项。根据这个条款，对行政机关作出的关于确认土地所有权或者使用权的决定不服的公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。至于重新审查的结果是维持原来的决定还是纠正有关行政举措，那是应该通过复议程序来决定的问题，决不能倒过来拒人于程序之外。

　　其次，当福建省人民政府无正当理由而不受理复议申请时，按照行政复议法第20条的旨趣，当事人有权要求其上级行政机关责令受理或直接受理;根据行政诉讼法第14条第2款的规定，当事人也有权针对上述不作为向中级人民法院提出行政诉讼，并可以在一定条件下向其上级法院提出申诉或起诉。无论从哪个角度来审视，当事人的诉求都是合情合理合法的，匪夷所思的是各衙门纷纷闭门谢客的态度。

　　当然，该案当事人不妨动员民事诉讼法第55条，就征地补偿问题提起集团诉讼，也不妨直接向莆田市中级人民法院提起以当地政府为被告的行政诉讼。但因为争议的焦点不是征地的合法性，而是补偿的合理性，有关方案又先后经过省市两级政府审批决定，所以行政诉讼的意义大于民事诉讼的意义;因为征地决定是以《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第33条和《莆田市国土资源局国土资源税费征收标准表》为依据的，涉及“抽象行政行为”这个司法审查上的雷池，所以先根据行政复议法第7条第(2)项申请行政复议、再根据复议结果提起行政诉讼的做法更为稳妥。在这层意义上，即使从博弈策略的角度观察，似乎农民们知法守法的水准反倒略胜大小官员们一筹。

　　不言而喻，各级政府和法院也都自有一本难念的经，还不能简单地把问题的本质统统归结为“执法者不知法”或者“法自上而犯之”这句古训。

　　对地方政府而言，产业和城市的发展既是政绩，也可造福一方百姓，以牺牲局部利益换取整体的繁荣的功利主义话语似乎比权利话语更有魅力。何况关系资本主义的成就有赖于人际网络的扩张，开发指向的政府恰似那网上行走的蜘蛛，在网与法之间发生冲突的时候，它往往倾向于把枉法当做护网的不二法门。对地方法院而言，人事和财务都依附于地方政府，虽说被宪法赋予了审判独立的尊贵地位，还是难免有些《红楼梦》里贾桂之流的心态。至于中央三权之府，既无暇顾及地方民间的“田宅细事”，也无力深究盘根错节的关系网。于是乎，剩下的只有那网上来、网上去的信访以及如同蛛丝般层出不穷的官样文章。

　　既然当事人还在不断地申请行政复议或提起行政诉讼乃至赴京直诉，那就可以说，他们对法律程序以及中央权威仍然抱有期待。

　　但是，如到处等到的只是未具理由的“不予受理”，群众势必会动摇自己的信心，甚至产生这样的疑念：莫非有人真有通天的本事能够掩程序之耳、盗权利之铃?假设这样的疑念不能及时消除，特别是在对“京控”也都绝望之后，秩序的合法性危机就难以回避了。显然，程序闭门羹免得了眼前的麻烦，却免不了将来的忧患。

　　如果当事人只剩下信访的独木桥，而信访机构在不堪重负之余，不能消除既有的“踢皮球”现象，甚至总是以“转办”代替“查办”，并因转办到当地有关机构而招致对信访人员的打击报复，那么所谓法治也就彻头彻尾地徒有其名了。

　　在起诉难信访也不易的盘陀路上，我们将看到一个幽灵、一个法律虚幌主义的幽灵四处徘徊。与法律虚无主义不同，虚幌主义倒很强调法律，看起来还颇有些法律万能的倾向。

　　但是，一旦法律的无能为力因为程序关门而变得更加显著，那么虚幌主义就会在一瞬间回归虚无主义的本相。

　　由此可见，延寿村农民的集体诉讼，其实是向中央三权之府分别提出了这样一个全国性的公共诉求：法治不能避实就虚!

　　背景：“不予受理”

　　□ 段宏庆/文

　　45岁的福建省莆田市农民黄维忠在打一个官司，更准确说是准备打一个官司，为此他和他的伙伴已经奔波了将近两年。其中的法律过程可谓异常曲折艰辛：由于地方政府和地方法院都拒绝受理他们因土地纠纷引起的行政复议和行政诉讼，黄维忠等人从莆田告到福州，最后不得不选择进京，到最高人民法院直接起诉。

　　黄维忠的家在福建省莆田市城厢区龙桥街道办事处延寿村，这里是莆田市城乡结合部，人多地少，土地异常珍贵。黄维忠一家四口，承包1亩耕地，种植荔枝、龙眼等果树。据他介绍，一年能有上万元的收入。

　　2003年夏天，一次突如其来的征地，改变了黄维忠以及众多村民的命运。那年5月，城厢区土地管理部门宣布征用集体土地17.21公顷，共涉及延寿、洋西、泗华等三个村，其中就有黄维忠家的土地。该公告同时规定了征地的补偿标准,但标准非常低，仅以土地补偿费为例，政府规定每亩9000元。而根据《土地管理法》等相关法律规定，黄维忠应该拿到的土地补偿费至少也应该是每亩3万元以上。类似的问题在安置补助费和地上附着物补偿费上同样存在。

　　黄维忠等对征地补偿标准提出异议，但莆田市政府毫不理会。在一次次要求政府及有关部门协调未果的情况下，他们决定走法律途径。

　　2003年9月10日，黄维忠等部分延寿村村民依据《行政复议法》以莆田市人民政府为被申请人提起行政复议。10月29日，莆田市政府书面告知黄维忠等人，《土地管理法实施条例》第二十五条规定，对征用土地补偿有异议的，由批准征用土地的人民政府裁决。而该次征地依据的是《福建省人民政府关于莆田市2003年度第五批次城市建设农用地转用和土地征(拨)用的批复》，即闽政地[2003]159号文件。所以，黄维忠等人应该找真正的批地机关，即福建省人民政府去申请行政复议。

　　2004年2月12日，黄维忠等部分延寿村村民正式向福建省人民政府提出了行政复议，对莆田市政府的征地行为提出异议。

　　2004年2月23日，福建省政府对黄维忠等人的行政复议作出了“不予受理”决定，理由是福建省政府对莆田市政府2003年度第五批次征地的闽政地[2003]159号批复文件不过是针对莆田市政府关于征地请示所作的内部批复，不直接发生法律效力。

　　当天，福建省人民政府又分别批准了莆田市几个批次的建设用地方案。这些征地行为在各个村庄也都引起了各村农民的异议，纠纷不断发生。农民们先后就这些批地文件提出行政复议，福建省政府一律是“不予受理”。于是，黄维忠等把几次“不予受理”合并为一个类案，对福建省政府提起行政诉讼，要求法院依法撤销福建省政府“不予受理”的决定，并责令其启动行政复议程序。

　　另外，黄维忠同时直接向国务院提起了行政复议申请，请求国务院撤销福建省政府的“不予受理”决定，同时责令地方政府“恢复基本农田原状，赔偿经济损失”。

　　但黄维忠“两条腿走路”的方针在实际运作中几乎没有发挥作用。他们寄给国务院法制办的行政复议申请材料没有任何反应;他们试图起诉福建省政府的举动在福建的各级法院都碰了壁。

　　依照《行政诉讼法》第14条的规定，黄维忠先后三次找到福州中院，福州中院不受理他们的起诉。于是，黄维忠等人来到福建省高院，请求福建高院直接受理该案件，福建高院也拒绝了。

　　2005年3月16日，黄维忠等人赶到位于北京东交民巷的最高人民法院。他满怀信心地认为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第32条的规定，最高法院应该会受理他们的案子。

　　可是，最高法院立案庭的法官看到诉状之后，却让他们去找信访办，没有任何理由。

　　在向最高法院提起诉讼未果之后，3月18日，黄维忠等人来到位于文津街的国务院法制办，询问他们提起的行政复议申请处理结果。国务院法制办协调司一位官员接待了他们。该官员明确表示不会受理这个行政复议，尽管黄维忠指出《行政复议法》有规定，但该官员告诉黄维忠等人，法律规定的是“可以”，但受不受理全在国务院法制办自己掌握。

　　在四处碰壁的情况下，黄维忠等决定依据《中华人民共和国宪法》，向全国人大常委会提出申请，请求启动“法律监督程序”。可是，中国到目前为止并没有建立起违宪审查制度。

　　3月21日，全国人大常委会办公厅信访办接待了黄维忠等人，并给他们开具了一封介绍信，要求福建省人大常委会办公厅“接谈处理”。

　　事实上，类似黄维忠等农民求诉无门的情况在国内并不个别。有关机关拒绝受理往往没能给出理由。特别是涉及征地、拆迁等问题，多数地方法院在实践中一般都是拒之门外。另外一些民事纠纷，比如劳动合同纠纷、医疗事故纠纷，以及一些涉及地方稳定的群体性事件等等，法院也基本上不予受理。