成就与展望

　　——谈谈我国行政法制建设的成就与近期发展目标

　　十六大报告将民主法制纳入政治建设和政治体制改革框架之中，对社会主义法制建设理论作了新发展、新概括，非常明确地将扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家作为全面建设小康社会的一大目标。认真学习、贯彻十六大精神，总结我国行政法制建设所取得的成就和经验，明确今后一段时期行政法制建设的主要目标，这对于大力推进我国行政法制建设，乃至于全面加强政治文明建设，全面建设小康社会，都具有重大意义。

　　一、我国行政法制建设成就显著

　　过去13年来我国的行政法制建设成就显著，这已得到了十六大报告的充分肯定。行政法制建设成就，集中体现为初步建立起符合民主政治要求、与有中国特色社会主义市场经济体制基本相适的行政法律制度体系。不过，由于行政法制建设是一项系统工程，它不仅包括行政法律制度体系、行政执法、权利救济与行政权监督，还要包括行政法制理念、意识、行政法制宣传教育等。13年来行政法制建设，取得了方方面面的成就。

　　1、行政法的立法工作卓有成效，回应社会发展需求的行政法律制度体系初具规模，基本上实现了有法可依。

　　改革开放以来，我国行政法律制度的发展与完善历程，并非纯粹的制度创制过程，而是一个通过不断的制度试错，大范围地以新制度替代旧制度的过程。由于制度变迁要涉及到各方面的利益，尤其是要损及传统的行政权力以及其他既得利益者的利益，因此每一项制度变迁都要克服重重阻力。尽管如此，在短短的20余年特别是近10来年中，我国的行政法律制度体系还是完成了外国通常需要几百年才能完成的艰巨的立法任务，不仅从无到有地制定颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政复议法》等行政基本法，而且还制定了一大批部门性行政法律、行政法规、地方性法规与行政规章，发展、完善了治安、工商、质量、金融、药品、食品卫生、土地、教育、林业等具体执法领域的部门行政法，基本上形成一个囊括不同执法层次、不同执法领域的行政法律规范体系。值得强调的是，为了适应加入世界贸易组织的需要，我国自1999年11月开始对法律、法规、司法解释和行政规章以及其他行政政策措施进行梳理，即进行“立、改、废”。这项工作现已基本完成。通过清理，现行的行政法律规范体系具有较强的透明度，非歧视和法制统一等原则得到较好的体现。我国行政法立法工作所取得的成就，不仅仅表现在静态的行政法律规范上，还表现为：立法方法更加科学，立法技术日趋娴熟，立法过程更加开放，立法听证逐步得以确立，公众参与越来越普遍，比较成功地兼顾起立法的高速度与高质量。正由于立法过程民主性与科学性的与日俱增，行政立法意识的越来越强，解决行政法律实践问题的能力越来越强，这就确保了所立法之法绝大部分都能得到社会的普遍认同，具有较高的法律实效。

　　2、行政执法水平得到大幅度提高，依法行政基本得以全面普及，既维护起正常的行政法律秩序，又保障了行政相对方的合法权益。

　　改革开放以来，特别是过去13年，是我国社会转型以加速度方式进行的时期，我国经历了持续不断的大规模社会结构调整。社会转型的一个重要特点就是社会关系不太稳定，人们之间的利益冲突比较突出;再加上行政机构改革导致政府管理权限的全面调整，这就很有可能因出现管理真空而造成社会无序。但是，在各级政府以及广大执法人员的共同努力下，在社会大众的积极配合下，我国这些年的社会秩序在总体上是良好的，经济体制平稳转轨，社会结构平稳调整，社会转型波澜不惊。行政执法之所以比较成功，除却公众守法意识普遍增强、行政执法有法可依之外，还存在以下几个主要原因：一是执法人员的素质(尤其是法律素质)得到普遍的提高、依法行政意识普遍增强。二是政府职能定位比较准确，“凡是通过市场机制能够解决的问题，应该通过市场机制去解决;通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应通过中介机构自律去解决;即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也应考虑通过事后监督去解决。”在总体上减少行政管制的同时，强化对容易出现市场失灵领域的市场监管;在还权于市场的同时加强市场监管，防止市场主体滥用经济自由;在让权于社会中介组织的同时加强对社会中介组织的管理，防止其滥用自治权;在放权与基层或下级行政主体的同时，强化了对基层或下级的领导与业务指导，确保法制统一、政令畅通。三是行政管理方式的多样化，强制性行政与非强制性行政并行不悖，对于继续使用的强制性行政管理方式，严格加以规范，附以听证、公开、说明理由等程序;与此同时，广泛采用行政指导、行政合同等新型行政管理方式，甚至还引进市场机制来实现行政目标;兼顾事前引导、事中监管、事后惩罚。四是相对方利用听证以及其他各种方式，参与行政过程的范围越来越广，参与程度也越来越深。最后，公民权利救济与行政权监督机制得以建立与健全，也是最为重要的原因之一。

　　3、公民权利救济与行政权监督机制基本上得以建立健全，较好地兼顾保障行政主体依法行政与维护行政相对方的合法权益。

　　可以这么说，十三届四中全会以来的这些年，基本上就是中国行政法制建设中公民权利救济与行政权监督机制从无到有地建立、健全起来的13年。在1989年之前，我国几乎不存在完全意义上的行政诉讼，监督制约行政权的法律机制存在着严重缺陷，更多地靠人大监督，靠群众监督，靠舆论监督，靠行政机关的自律，缺乏行之有效的、便于操作的外部监督与有效的内部监督。直到1989年，随着具有转折里程碑意义的《行政诉讼法》的出台，我国才出现与民事诉讼、刑事诉讼并列的行政诉讼。《行政诉讼法》的出台，不仅实现了相对方权利救济与行政权监督制约的法律化与制度化，还有力地推动着整个行政法律制度体系的发展与完善。10多年来，全国各级人民法院所受理的各类行政诉讼案件逐年增多，2002年超过10万件，这对于全面推进依法行政、确实维护行政相对方的合法权益，意义重大。随着《国家赔偿法》、《行政监察法》等相关法律、法规的陆续出台，我国对行政权的监督制约，基本上实现了里应外合。就此而言，现在看来，虽然《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律、法规的确存在着一定程度的缺陷，亟待修改，但这些法律制度在维护公民权利、监督制约行政权、推进民主政治建设进程等诸多方面，具有里程碑意义，功不可没。

　　4、行政法制建设环境得到较大程度改善，为行政法制的进一步发展提供了坚实的基础。

　　在行政法制建设过程中，虽然立法者、执法者与司法者能否各司其职，会对行政法制建设产生重大影响。但是，真正决定行政法制建设成败的，并非他们，而是广大的社会民众。只有当行政法制建设充分地调动起最广泛的社会大众的积极性时，行政法制建设才有可能蓬勃发展，一往无前。回首我国行政法制建设所取得的成就，不仅仅表现为在立法、执法与司法等法律实践方面所取得的巨大进步，更为重要的是营造了一种有利于行政法制建设顺利前进的法制环境。制度建设固然重要，培育一个良好的制度环境更为重要。这主要包括：一是行政法治信念逐步确立起来，为行政法治在中国的扎根、开花提供了肥沃的社会土壤。弘扬和培育法治精神，是发展现代行政法制的一项基本要求。就目前而言，无论是在政府官员中，还是在普通老百姓中，法律至上的法律权威基本上得以初步确立，人们开始逐步习惯于从属法治，并在宪政的范围内生活，现在恐怕很少有人敢于公然抵制行政法治、明目张胆地挑战法律权威。二是全民法律素质普遍提高，权利意识日趋强化。近几年来，人们通过各种方式接受法制教育、不断地增强法律素质，例如举国上下大规模的“二五”普法、“三五”普法教育以及正在进行当中的“四五”普法，方兴未艾的法律专业自学考试教育，欣欣向荣的高等院校法学教育，以及各新闻媒体的花样繁多的法制节目。随着法律素质的普遍提高，公众对行政法律制度的理解与运用能力也随之提高;这不仅体现为守法意识普遍增强，而且权利意识之高也今非昔比;人们越来重视权利，越来越关注行政法的制度变迁，对于行政法制建设的要求也越来越高。三是行政法学理论研究日渐成熟，为中国行政法制建设提供了必要的理论支持。这些年来，行政法学者较好地将理论研究与法律实践结合起来，积极参与到行政法制建设过程当中，为行政法律制度创新献计献策。行政法学研究硕果累累、人材辈出，无论是在行政法学的基础理论还是在应用研究方面，都取得了很大的成绩，有中国特色的行政法学体系初具规模。毫无疑问，这些将为今后中国行政法制建设取得更大进步提供足够的智识支持。可以这么说，经过多年的行政法制建设，中国行政法律文化之间的新旧交替进程日益加快，体现理性、正义、自由、平等、公正、公平、民主的新型行政法律文化正在茁壮成长，行政法制建设环境越来越宽松，行政法制建设的空间也越来越大，行政法制建设也越来充满着生机与活力。

　　二、中国未来二十年行政法制建设的主要目标

　　十六大报告宣告，我国基本上达到了小康水平，已经全面进入小康社会。在本世纪头二十年时间里，我们的主要任务就是全面建设小康社会。十六大报告将法制建设目标列为全面建设小康社会的四大目标之一，对其定位是：“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障。基层民主更加健全，社会秩序良好，人民安居乐业。”鉴于行政法制建设之于全面小康社会的重大意义，只有通过不断地推进行政法制建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，小康社会才有可能全面实现。这就需要中国今后的行政法制建设要再接再厉，不断地推进行政法制的现代化，全面回应建设小康社会的现实需要。

　　1、顺应现代行政法制的发展趋势，与时俱进，通过持续不断的行政法律制度创新来回应全面建设小康社会的迫切需要。

　　我们认为，在未来的一段时间里，中国行政法制现代化的发展趋势主要包括以下八个方面：一是行政法制观念要进一步更新，尽快地全面确立法治观念、平等观念与平衡观念。中国加入WTO，将有助于推动这些行政法制观念的确立。二是要对行政法制价值定位加以适度调整，立足现状，实事求是地处理好公平与效率、公益与私益、秩序与自由等法律价值之间的关系。三是循序渐进地对行政法加以结构调整，以便实现行政法权利(力)结构的结构性均衡。随着我国市场经济体制的健全与发展，市民社会的逐步发育成熟，就必须要对行政法的权利(力)结构作进一步调整，一方面要进一步转变政府职能，继续推进政府机构改革，规范行政行为;另一方面，还应当普遍提升公民的法律地位，从总体上扩充公民权利自由的范围，赋予行政相对方更多、更充分的行政参与权，以推动行政机关与行政相对方更广泛、更深刻的合作，逐渐靠近行政法的权利(力)结构性均衡，各方的法律地位呈现平等。四是行政管理方式应该更加多样化，行政主体在选择具体的行政管理方式时，应该作更多的成本-收益考量，应选择有利于体现对相对方主体性的尊重的行政管理方式，行政管理与行政服务应趋于统一。公共服务亦可有选择地逐步民营化，公共物品并非都要由政府经营。五是行政程序的价值应被得到更加充分的重视，应更加深刻地反思行政程序的公平价值与效率价值，并通过立法来整合这两种价值。在条件成熟的情形下，行政程序法典化将成为现实。六是要推进行政法机制趋于完善，构建激励、制约相容的行政法机制，将会更加明显地影响着行政法的制度变迁。七是公民权利救济与行政权监督在范围扩大、种类增多的同时，应更加富有实效。八是行政法制方法应更加丰富，行政法制实践在不违反宪政的原则下，应充分发挥各方的积极性，特别是行政相对方的积极性，使整个法制的运作朝着生动活泼的方向发展，着力追求和谐，实现公益与私益共赢。围绕着以上八个方面，根据行政法制实践的现实需要，我国的行政法制建设只有与时俱进，才能通过制度创新来推进中国行政法制的现代化。

　　2、持续不断地推进行政法律制度建设，继续发展、完善行政法律制度体系，尤其要尽快制定颁布《行政程序法》等行政基本法。

　　虽然改革开放20多年、尤其是最近13年来，我国进行了大规模的行政法制建设，行政法制体系基本建立起来，初具规模。但是在一些领域，仍然不同程度地存在着无法可依问题。而且，随着行政法制实践的向前发展，既有的规范体系必然会面临着新的调整，否则就难以适应实践需要而失去正当性。在我看来，就全面建设小康社会这一段时期而言，不仅要大力发展、完善行政基本法，要确保公务员管理、行政机构改革、社会中介组织、行政程序、行政许可、行政指导、行政合同、行政强制、行政征收、行政裁判、行政诉讼、行政赔偿、行政复议等做到有法可依、有法必依;与此同时，还要有步骤地继续发展、完善各部门行政法。要在这次行政审批制度改革所进行的法规清理的基础上，在更大范围内清理现行法规。就最近一段时期而言，要尽早出台《行政许可法》，抓紧制定《行政程序法》，尽快修改《行政诉讼法》与《国家赔偿法》。在制定新法填补法律空白的同时，推进现有行政法律制度变革。

　　3、全面推进市场经济体制建设与民主政治进程，努力实现行政法治目标，通过构建良性的行政法律关系来推进经济发展与社会进步。

　　区别于主要解决温饱问题的前小康社会，在小康社会中，由于人们的生活条件得以较大的改善，随着科技进步、文化教育与思想道德建设的加速进行，丰衣足食已不再是最主要的目标，人们越来越多地追求更高层次的文明形态。随着人的价值的提高，对于制度的需求，无论在数量上，还是在质量上，都越来越高。人们对于制度安排的社会正当性的要求，对制度所体现的主体性的要求，对制度塑造良性互动的社会关系的要求，都自然会水涨船高。就此而言，在全面建设小康社会过程中，我国的行政法制建设的确任重道远：它不仅要推动政府职能的进一步转变，在有限政府、责任政府、服务政府与法治政府的框架下，发挥政府积极能动作用;而且要不断地拓展行政相对方的自由空间，为充分发挥人的主体性、激发人的创造性提供制度条件;更为重要的是，还要通过全面推进市场经济体制建设与民主政治进程，来努力实现行政法治目标，构建一种良性互动的行政法律关系，形成一种可持续结构调整的机制，并藉此来为推进经济发展与社会进步作出贡献。