一、 我国农村宅基地使用权制度的社会保障功能

　　我国的农村宅基地使用权制度,是党和政府为保障广大农民生存权利所实施的一项永久性安居工程。新中国成立后,中国共产党领导中国人民通过对农村实行土地改革,消灭了延续几千年的封建土地所有制,为在半殖民地半封建旧中国长期受压迫的农民分田、分地、分房,实现了“耕者有其田、居者有其屋”。在实行土地公有化的过程中,将农民私有住宅的土地进行了所有制改造,转变为农民集体所有。在此深刻的社会变革中,中国共产党坚持以人为本,始终延续着对农民居住权利的庄严承诺。通过赋予农民宅基地使用权,保障农民的生存权和发展权。农村宅基地使用权制度是一项连续性的公共政策,体现了党和政府立党为公、执政为民的服务宗旨。我国农村宅基地使用权制度的建立和实施,对我国农村社会的政治稳定、经济发展发挥了重要作用。科学、客观地评价农村宅基地使用权制度对农民居住权利社会保障的历史性作用,是对农村宅基地使用权制度进行法律调整的前提和基础。

　　二、 我国农村宅基地使用权制度的现存问题

　　在我国现行立法中,有关农村宅基地使用权的规定体现在:《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《民法通则》、《担保法》以及一些行政法规和部门规章。依据上述法律、行政法规和部门规章的规定,我国农村宅基地使用权的主体范围仅限于农户,而不包括城镇居民。农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,将不予批准。农村宅基地只能分配给本村村民,城镇居民不能得到农村购买宅基地和农民住宅。农民的住宅不得向城镇居民出售,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村宅基地不得抵押。

　　由此可见,我国的农村宅基地使用权流转受到了严格的限制。现行立法将宅基地严格地用于保障农民的居住权利,制约了广大农民在市场经济条件下,利用自身有限的财产资本,与城镇居民平等参与市场竞争共同发展的权利,忽视了农村宅基地使用权的用益物权性。

　　农村宅基地使用权仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转,无法形成有效的市场,无法体现房屋的实际价值。 在市场经济条件下,农村宅基地使用权作为一种民事权利,一种用益物权,其不能游离于市场经济之外。农村宅基地使用权流转制度在市场经济中,具有特殊的地位,发挥着特殊的功能。在保障社会成员公平地享有社会利益的前提下,有利于充分发挥财产的效用,优化资源的配置。“保障公平、提高效益”,即确保社会成员公平地分享社会发展的成果,提高社会财富的利用效率。从历史唯物主义角度认识和分析,经济民主决定着政治民主,农村宅基地使用权制度的改革是经济民主的必然要求。

　　在《物权法》出台之前,农户依法取得宅基地使用权,仅能够占有和使用宅基地,却无权将农村宅基地使用权向本集体经济组织之外,按照出租、转让、抵押等方式进行流转,无权获取宅基地上所产生的经济收益。《物权法》的颁布实施将农村宅基地使用权从建设用地使用权中独立出来,单独规定为用益物权的一种,形成了我国特有的用益物权形式,这为维护广大农民的合法权益奠定了重要基础。依据民法理论,用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法将享有占有、使用和收益的权利。因此,宅基地使用权人也应该对农民集体所有的宅基地享有占有、使用和收益的权利。虽然《物权法》没有直接规定农村宅基地使用权的权利内容,但是在第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这对于完善我国农村宅基地使用权的流转制度提供了立法空间。

　　三、调整我国农村宅基地使用权制度的立法建议

　　1.对农村宅基地使用权主体范围的法律调整

　　农村宅基地使用权的主体,现行法律规定为:以户为单位的农村村民,即农户。笔者建议应当将其调整为:农户、城镇居民、法人及其他组织。

　　我国农村宅基地使用权制度的改革,其受益人群将不仅仅是传统意义上的农民,还应该包括广大城镇居民。未来伴随着迁徙自由制度的确立,农村宅基地使用权主体将会发生根本性的变化。“农民”将不再是确定的身份而是一种职业的选择。 伴随着社会主义市场经济条件下工业化与城市化的发展,城乡经济社会一体化将决定社会成员身份的一体化。在切实保障农民安居乐业的前提下,只要是不改变农村宅基地的使用用途,没有破坏其使用的功能,法律应当允许农村宅基地使用权适度地向城镇居民、法人及其他组织流转。

　　此外,立法中应当明确将农户主体与城镇居民主体相区别。因为,宅基地使用权对于农民是具有福利性的社会保障。每户农民都可依法享有一次无偿取得宅基地使用权的权利。而非农民主体的城镇居民,在住房保障方面享有的是国家住房公积金、经济适用房、廉租房等社会福利措施。因此,依据法律平等的原则,城镇居民无权再享有与农民同样的无偿取得农村宅基地使用权的权利。城镇居民可以在城乡统一的建设用地市场,以公开规范有偿的方式,受让农民集体土地的宅基地使用权。

　　法律所赋予农民的特权,是基于农民对土地的劳动付出,以及对我国13亿人口生存基础给予的保障。近些年,随着农村人口的迅速增长,土地微薄的产出无法满足农民追求小康生活的需求。农民们纷纷进城打工,成为了靠工资生活的产业工人。而另一方面,农民在农村拥有可耕种的土地,有自己的房屋。这是一种分割式的劳动力再生产模式。完善农村宅基地使用权的主体制度,有利于顺应亿万农民过上美好生活新期待,为进城定居的农民在处分其房屋和土地时提供更多的选择。

　　2.对农村宅基地使用权取得制度的法律调整

　　现行立法仅允许因继承房屋时发生的农村宅基地使用权的一并转让,以及本村村民之间住房的出卖和出租时发生的农村宅基地使用权的一并转让。尚不允许非本村村民、城镇居民、法人及其他组织,因转让、赠与、出租等方式取得农村宅基地使用权。

　　笔者建议我国农村宅基地使用权的取得应当划分为两类:一是农户基于本村村民的身份,依申请审批程序取得农村宅基地使用权。依据现行法律,农村村民以户为单位,首先向本集体经济组织提出宅基地使用权的申请,集体经济组织依民主议事程序对申请进行审查,审查通过后报乡(镇)人民政府审核,再报县人民政府批准。此种依申请审批程序取得农村宅基地使用权的,是土地所有权人直接让与土地使用权予特定的主体本村村民,属于农村宅基地使用权的初始取得;二是农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式取得农村宅基地使用权。该类农村宅基地使用权的取得,是将土地使用权在土地使用权人之间转移而实现的。

　　对于上述的两种农村宅基地取得类型,相关配套制度应当明确以下几个方面内容:

　　(1) 农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得,应当采取登记生效的原则。

　　虽然现行立法规定农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得,采用的是登记对抗主义而非登记生效主义原则。 但是,为了强化权利取得的确认方式,满足土地管理的客观要求,充分发挥物权登记公示、公信的效力,维护交易安全,农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得应当采取登记生效的原则,必须进行物权登记。将登记作为不动产物权设立、变更、转让、消灭的生效要件。不论是农户依申请审批程序取得的农村宅基地使用权,还是农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式取得的农村宅基地使用权,均应当以物权登记作为权利取得的生效要件。

　　农户依法申请经批准取得农村宅基地使用权的,申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出农村宅基地使用权初始登记申请,报县级以上人民政府登记造册,将农村宅基地使用权记载于土地登记簿公示,核发农村宅基地使用权证。农村宅基地使用权的取得自宅基地使用权登记完成时生效。农村宅基地使用权人在申请宅基地使用权登记的同时,应当在直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构, 申请房屋登记,获得注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。房屋所有权的取得自房屋权属登记完成时生效。

　　(2) 规定“农村宅基地使用金”制度,区分农村宅基地的无偿使用与有偿使用。

　　笔者建议应当在现行立法规定的农户依申请并经批准无偿取得宅基地使用权的基础上,设立以“农村宅基地使用金”为核心内容的农村宅基地有偿使用制度。其立法理由是:农户依申请并经批准取得的宅基地使用权,是基于农民身份享有的保障其居住的权利,实行无偿取得的原则。现行立法规定的每户农民都可依法享有一次无偿取得宅基地使用权的权利,这已经充分地实现了农村宅基地使用权制度对农民居住权利的保障功能。而对于城镇居民,基于其身份的原因,无权利用农村宅基地无偿享有保障其居住的权利。因此,农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式,受让农户初始取得的农村宅基地使用权时,应当缴纳农村宅基地使用金。这为农村宅基地使用权进入市场有偿流转奠定了基础。

　　所谓“农村宅基地使用金”,是指农村村民、城镇居民、法人及其他组织,依买卖、继承、赠与等方式受让农户初始取得的农村宅基地使用权时,应当支付给土地所有权人的土地使用费。农村宅基地属于农民集体所有的土地,其所有权主体为全体集体经济组织的农民。基于民法中的所有权理论,“农村宅基地使用金”当归属于农民集体所有。建议将“农村宅基地使用金”作为服务社会主义新农村建设的专项资金,用于农民集体组织的公共设施、文化教育、卫生医疗、社会保障等项目的建设。与“国有土地使用权出让金”相比较,“农村宅基地使用金”具有如下几个方面特点:

　　其一,主体方面。“农村宅基地使用金”与“国有土地使用权出让金”都是土地所有权人基于所有权享有的收益权能的体现。两者的区别在于土地所有权主体的不同。“农村宅基地使用金”是农村集体经济组织以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,由土地使用者向农村集体经济组织支付的土地使用费。而“国有土地使用权出让金”是国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,由土地使用者向国家支付的土地使用费。

　　其二,支付方式。“国有土地使用权出让金”一般要求土地使用者一次性支付全部年限的土地使用费。这是基于国有土地使用权出让对象为开发商等企业,相对于普通居民具有较强的支付能力。因此,“国有土地使用权出让金”采用一次性的支付方式,具有合理性。而“农村宅基地使用金”考虑到其支付对象一般为普通居民,其经济收入与财产负担能力相对有限,建议采用“年金制”。“农村宅基地使用金”分几十年收取,一方面可以减轻普通居民的经济压力,另一方面可以每年使农民集体经济组织获得土地的财产性收入,保障了农村集体建设资金的持续性供给。

　　其三,管理方式。“国有土地使用权出让金”是国家作为土地所有者获得的一项国有资源性收入,属于国家各级财政收入的组成部分。在资金管理上,采用的是中央和地方政府财政分成的方法。而“农村宅基地使用金”,是农民集体作为所有者获得的一项财产性收入,属于农民集体所有。因此,在管理方式上应当由农民集体进行民主化管理,中央和地方财政无权对资金进行分成。在具体操作过程中,建议由国家土地管理部门代收农村宅基地使用金,再全部转交农村集体经济组织,以便加强法律监管,防止资金的滥用。

　　(3) 明确规定农村宅基地使用权是有期限的。

　　明确规定农村宅基地使用权的期限,有利于稳定农村宅基地使用权的期限利益。现行立法对农村宅基地使用权的期限没有做出规定,村民享有永久居住的权利。然而用益物权是一种有期限物权,在其存续期限届满时用益物权当然归于消灭。这不同于所有权,所有权是没有一定存续期限而永久存续的物权。“所有权的存在没有时间的限制,除非权利人自己放弃或者处分自己的所有权。” 用益物权的存续期限,其表现形式可以是一个确定的期限,如30年、50年,也可以是一个不定期的期限。农村宅基地使用权作为一种用益物权也是有期限的物权。关于我国农村宅基地使用权的期限,有学者建议按照建设用地使用权取50或者70年。 笔者认为立法中应当结合我国国情,充分考虑农村宅基地使用权的社会保障功能,建议较国有用于建造住宅的建设用地使用权70年的期限更长一些,统一规定农村宅基地使用权的期限为80年。自农户最初依申请批准程序无偿获得本集体经济组织宅基地时起算。当农村宅基地使用权期限届满时,农村宅基地的所有权人,有权无偿收回该宅基地的使用权。法律也应当允许农村宅基地使用权人申请续期。

　　3.对农村宅基地使用权流转制度的法律调整

　　改变现行法律中只允许农村宅基地使用权在本村村民范围内流转的现状,允许农村宅基地使用权以买卖、继承、赠与、出租、抵押、入股等方式进行流转。

　　依据《物权法》关于用益物权的一般规定,用益物权人有权对他人所有的物依法享有占有、使用、收益的权利。农村宅基地使用权属于用益物权,农村宅基地使用权人也应当对宅基地享有占有、使用和收益的权利。占有是指宅基地使用权人对宅基地的实际控制,占有是宅基地使用权人对宅基地进行使用和收益的基本前提;使用是指宅基地使用权人按照宅基地的使用用途,对宅基地在不毁损或者改变其性质的情况下加以利用;收益是指宅基地使用权人有权依法获取宅基地上所产生的利益。如,出租房屋而取得的租金。随着农村土地管理制度改革的逐步深入,在城乡统一的建设用地市场,农村宅基地使用权人将可以对依法取得的农村宅基地使用权进行流转。 相关配套立法将进一步完善。从而充分发挥农村宅基地使用权的财产权价值,促进农民脱贫、致富、增收,凸显社会公平。

　　关于农村宅基地使用权流转制度的立法原则,建议作如下规定:

　　(1)以切实保障农民的居住利益为首要原则。农村宅基地制度是保障农民居住权的一种带有福利性质的社会保障制度。因此,农村宅基地使用权制度的改革必须以切实保障农民居住利益为首要原则。在此基础上,方可将农村宅基地使用权再向城镇居民等主体流转。

　　(2)农村宅基地使用权的转让,应当在统一的建设用地市场公开规范进行。双方应当本着平等协商、自愿、有偿的原则,在逐步建立健全的城乡统一建设用地市场,将依法取得的农村宅基地使用权在市场上进行公开、规范的流转。

　　(3)流转的期限不得超过农村宅基地使用权的剩余期限。农村宅基地使用权流转合同约定的期限,必须在原农户初始取得宅基地使用权时,与农村集体经济组织订立的宅基地使用权出让合同约定的期限范围内。

　　(4)严格遵守农村宅基地的土地规划和使用用途的要求。取得农村宅基地使用权的权利主体不得改变宅基地规划的使用用途,受让人只能利用宅基地建造以居住为目的的住宅。

　　(5)同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。《物权法》强化了农村集体组织的成员权。成员权是与农民村籍密切相关的具有财产权利属性的特殊权利,是一组以土地权利为核心的身份权。 为了保护本集体经济组织以及本集体经济组织成员的利益,法律应当明确规定在农村宅基地使用权以买卖、出租等有偿方式流转时,同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。

　　关于我国农村宅基地使用权的流转方式,建议立法作如下调整:

　　(1)买卖。卖是指农村宅基地使用权人在使用期限内,将农村宅基地使用权有偿转让给他人的行为。本村村民、非本村的村民、城镇居民、法人及其他组织,均可成为受让人。当出卖人为农村村民,且转让的为初始取得的宅基地使用权时,受让人应当缴纳“农村宅基地使用金”。农村宅基地使用权的买卖应当及时进行物权变更登记。农村宅基地使用权和房屋所有权的变动,自物权变更登记完成时生效。转让应当在城乡统一的建设用地使用权市场,根据规模大小,采取双方协商或者招标、投标的方式进行。具体规定可以参照国有土地使用权流转规定,予以规范。

　　(2)继承。农村宅基地使用权人在宅基地上构建的建筑物及其附属设施,属于农村宅基地使用权人的私有财产,可以依法进行继承。依据“房地一致”的原则,农村宅基地使用权会与建筑物及其附属设施一并发生流转。此外,农村宅基地使用权也是一项具有财产性价值的权利,法律应当允许农村宅基地使用权单独发生继承。当被继承人为农村村民,且被继承财产属于初始取得的宅基地使用权时,继承人应当缴纳“农村宅基地使用金”。

　　(3)抵押。现行法律不允许在农村宅基地使用权上设立抵押。然而应该看到,农民可以通过在其享有的农村宅基地使用权上设定抵押进行农业融资,发挥权利的财产性价值。农村宅基地使用权人将其农村宅基地使用权证、房屋权属证书作为抵押获得银行贷款,为发展农业生产提供了资金。因此,抵押应当成为农村宅基地使用权的一种流转方式。因处分抵押财产而取得农村宅基地使用权和地上建筑物的,应当办理变更登记。农村宅基地使用权和房屋所有权的变动,自物权变更登记完成时生效。

　　(4)出租。出租是指在使用期内,农村宅基地使用权人可以将农村宅基地使用权依法租赁,但不得改变农村宅基地的使用用途。出租获得的租金是农村宅基地使用权的财产性收益。

　　(5)赠与。赠与是指农村宅基地使用权人将农村宅基地使用权无偿转让给他人。其受让人既可以是农民,也可以是城镇居民、法人及其他组织。当赠与人为农村村民,且赠与的财产属于初始取得的宅基地使用权时,受赠人应当缴纳“农村宅基地使用金”。

　　(6)入股。农村宅基地使用权人可以将农村宅基地使用权作价入股,并按照该股份获取一定的收益。入股不能改变农村宅基地的使用用途。

　　四、对解决“小产权房”问题的法律建议

　　近年来,所谓“小产权房”问题引起了社会各界的广泛关注。从法律角度分析,“小产权”不是一个法律概念。俗称的“小产权房”主要是指房屋建设开发无偿使用、占用农民集体所有土地(包括:农村宅基地、农村建设用地或农用地)建造的房屋,持有村委会发给的产权证明,且不能向农村集体经济组织以外人员流转的住宅。“小产权”的相对称谓是“大产权”。俗称的“大产权房”是指依法有偿使用国有土地(包括国家依法征收农村土地转为有偿使用的建设用地),由国家有偿出让给建设单位,依法开发建设、销售,由国家主管部门登记、征收税费,颁发产权证书,并可进行市场流转的房屋。

　　“小产权房”主要可分为以下四种类型:

　　1.本村村民依照法定程序无偿取得农村宅基地使用权后,自建自用的住宅,持有村委会出具的产权证明。这是“小产权房”中数量最多的一种类型。

　　2.本村农村集体经济组织,为解决村民住宅需求,在符合土地利用规划的前提下,村民出资集中建造的住宅,持有村委会出具的产权证明。

　　3.本村村民利用无偿取得的农村宅基地使用权建造的住宅,转让给非本集体经济组织的村民、城镇居民法人及其他组织。受让人持有经村委会变更的产权证明。

　　4.农村集体经济组织与房地产开发商纯粹从经济利益出发,占用农用地、农村建设用地或者农村宅基地,变相进行房地产开发,并将开发建设的房屋销售给农村村民、城镇居民,房主持有村委会出具的产权证明。

　　针对上述四类“小产权房”产生的不同背景,依据本文“关于对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议”,对现存“小产权房”问题的解决,提出以下法律建议:

　　(1)属于第1—2种类型的“小产权房”,均属合法建造的房屋。房主应当在有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。

　　(2)第3种类型的“小产权房”,属于农村集体经济组织村民,将其闲置的住宅出卖给非本集体经济组织的村民、城镇居民、法人及其他组织。该种类型的“小产权房”违背了现行法律中关于禁止农村宅基地使用权向本集体经济组织以外人员流转的规定,属于现行法律禁止流转的房屋。此类“小产权房”问题的解决,应当先由出让方,在有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。受让人应当在缴纳“农村宅基地使用金”后,到有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权及其上房屋所有权的变更登记手续,获得相应的农村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。

　　(3)第4种类型的“小产权房”,暴露了房地产违法开发建设的许多问题。国家对房地产开发建设实行较为严格的行业管制。房地产开发商将未经立项、报建、审批、缴纳相关税费、验收的楼盘直接销售给城镇居民,势必给居民居住安全带来隐患,并造成国家税费的流失,严重侵害了农民集体和消费者的合法权益。农村集体经济组织与房地产开发商变相进行的房地产开发,占用了农用地、农村宅基地或者农村其他建设用地。应当依据其占用土地类型的不同,分别予以处理。具体内容如下:

　　其一,占用农用地的。

　　对于农用地,国家严格限制农用地转为建设用地,对耕地实行特殊保护。特别是在我国耕地保护形势异常严峻的当前,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》非常明确地提出要坚决守住18亿亩耕地红线,强调“两个最严格制度”,就是坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度。我国人口众多,土地资源十分匮乏。基于13亿人口的粮食安全和经济社会稳定发展的考虑, 18亿亩耕地红线就是保护社会公共利益的底线。维护社会公共利益是现代法治的必然要求。“私权应遵从公共福祉”。 占用农用地进行住宅建设,严重损害了社会公共利益。因此,对于占用农用地的“小产权”房,违反了强制性、禁止性的法律规定,应当责令建房人自行拆除。

　　其二,占用农村宅基地的。

　　对于占用多户农村宅基地开发建设的“小产权”房,首先应当由房屋建设主管部门依法对房屋质量进行验收。对符合质量标准的,先由出让方村民在有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证。再由房地产开发商缴纳“农村宅基地使用金”,补缴其他税费,并协助购房人到有关房地产及土地主管部门,申请办理农村宅基地使用权证以及注明“集体土地”字样的房屋登记簿和房屋权属证书。

　　其三,占用农村其他建设用地的。

　　农村其他建设用地是指除住宅之外,用于农村集体经济组织公共设施和公益事业建设,以及兴办乡镇企业等的建设用地。对于农村其他建设用地使用权,《物权法》未明确其用益物权的地位。因此,其尚缺乏市场流转的法律基础。农村集体经济组织与房地产开发商,在不符合土地利用规划、未经相关部门批准、未依法取得农村其他建设用地使用权的情况下,非法占用农村其他建设用地,变相进行房地产开发建设的“小产权房”,属于违法建筑,应当由相关行政执法部门依法做出处理。