记者：马教授，在前面的文章中，我们谈到了依法行政中立法、执法工作的相关内容，今天能否请您给大家介绍一下依法行政中的监督工作?　　马怀德：好的。推进依法行政，建设法治政府是一个宏伟的目标，要实现这个目标，十年是很乐观的估计。依法行政，建设法治政府不是二个口号，要实实在在做一点事情。只有实实在在做事情，才有可能实现这样一个宏伟的目标。温总理关于“全面推进依法行政，建设法治政府”的讲话内涵丰富，要求全面，很多提法和观点令人耳目一新。下面我就感触比较多的观念和监督问题谈一点看法.推进依法行政，首先应当树立两个观念：一是科学的发展观。我们过去是扭曲的政绩观，靠地方GDP建立;起来的错误政绩观，现在逐步要转到科学发展观;我认为科学的发展观，应当包含科学的法治观。也就是说，判断一个地方政府，一个领导做的好不好，关键不是看GDP增长了多少，也不只是看经济社会协调发展做的好不好，最重要是看它是不是能够严格执法，保证宪法和法律在它所管辖的区域范围内得到有效实施。如果做到这一点，我认为他应该算是一个好官，这个地方政府表现是好的。但是，假设只是经济发展了，但是法治是落后的，或者用破坏法治的方法，实现了经济的发展，这不是发展，而是倒退。我们在推进依法行政，实现法治政府目标的时候，不仅要有科学的发展观，更要有法治观，官员树立起依法行政要求的法治观，才是最重要的。

　　另外一个观念就是法治观。无论是阜阳奶粉案件，还是其它事件，有哪个事件不是领导批示才受到查处的呢?我们依然处在这样一个怪圈当中，虽然有法律，但是法律不能够自动地运行，需要靠领导的批示，上级的指示，领导的命令法律才能实施。虽然我们有公务员暂行条例，但是人事局规定，公务员被群众举报两次，就要亮黄牌，三次以上就要红牌罚下。我们创新制度的能力和智慧是无穷的，但是我们千万不要忘了我们所有制度创新，还要沿着法治的道路创新，不能靠破坏现行法律创新。真正的法治国家不是靠领导的说法保证法律的运转和自足的，应该靠自动的程序。因此，说法大于权的观念，即法治观，至今还有强调的必要，因为我们至今还没有解决这个问题。

　　记者：马教授，再请您谈谈监督在依法行政工作中的作用，监督都包括哪些方式和内容呢?

　　马怀德：关于监督，依法行政实施纲要里面讲的很多了。从形式上看，首先是行政监督，即行政系统内部的监督。为什么行政监督的效果不是很好呢?因为自己纠察自己，上级管下级，或者是自己管自己，这个确实很难，做不到。必须承认，执法责任制是一个好制度，犯了错误上级可以处分追究你，但是需要一个启动机制，需要一个能够推动这个制度发展的动力。我认为老百姓是最好的启动机制，老百姓只要认为某个部门官员有问题，就可以要求某个部门按照执法责任制进行查处。北京市一个局级单位拒不执行商务部一个决定，按照执法责任制该不该处理呢?该处理，但为什么处理不下去呢?就是因为商务部部长摘不了北京市局长的“乌纱帽”。所以，我们要靠一个有效的启动机制，保证执法责任制的实施。

　　实施纲要创造了另外一个内部;监督制度，即报告制，我认为这个制度很有价值。每年开两会的时候，政府总理要代表政府向人大做工作报告，但是我们没有听说过哪个政府职能部门向人大做报告，也没有听说过哪个职能部门向上级做报告。政府工作报告，实际上仅限于国家和省一级。而真正的执法机关，是不做报告的，出了事谁也不知道，执法出了问题，也没有人查处。有些国家就有类似的制度，比如行政机构每年必须向议会报告一次，报告自己实施法律的情况。大学的每个机构，每年都要给学校拿出一份报告，这个报告既是今年成果的总结，也是明年要钱的依据。所以说执法报告是一个很好的制度，既要向上级报告，同时还要向人大报告。

　　还有一个很好的内部监督制度就是问责制。虽然依法行政实施纲要里没有提这个概念，但是有这个意思。就是当一个地区，一个部门，执法出现重大问题的时候，这个部门领导应当承担相应的责任，什么责任呢?可以是行政责任，也可以是刑事责任。比如重庆井喷事件以及密云踩踏事件之后，引发了问责制的讨论，这种问责制对依法行政具有监督和保障作用。

　　第二种监督是人大的监督。关于这种监督，宪法写得很好，但是监督不奏效。我认为人大的监督，应该抓住两样东西：一是抓住帽子，二是拎紧袋子。抓什么帽子呢?就是把官员的“乌纱帽”抓紧了，第二个是把钱袋子拿紧了，这两项是最重要的，如果这两项做不到。那么人大的监督就容易落空，也起不了什么作用。

　　第三种监督是司法监督。司法监督是依法行政最根本的保障，因为无沦依法行政提再多的要求，再多的措施和口号，最终都要落实到谁来监督行政机关。如果我们官员违法以后，谁来纠正他，谁来制止他?所以，加强司法监督是保障依法行政的关键问题。我们现在对司法，对法院独立审判权寄予厚望，我们希望法院独立，强大，起到监督政府机关依法行使职权的作用。行政诉讼在这方面发挥的作用还很有限，并不理想。事实上;大量的纠纷并没有走到法院，而是被基层，被行政系统内部过滤掉了，真正进入法院的实际上非常有限。如果所有行政争议都到法院，法院又能够公正处理的话，我相信行政机关依法行政很快就能实现。没有诉讼这种监督制约机制，行政机关总会觉得自己是老大。因此，司法权威和人民法院独立审判对于实现依法行政有很大的作用。

　　记者：除了这些监督方式外，还有别的吗?

　　马怀德：有，这就是最后一种监督——人民的监督。人民跟司法机关联手监督是最好的监督形式。因为司法机关不会主动去监督行政机关，除非检察院主动查处违法汇罪行为，大部分是靠老百姓启动诉讼程序达到监督效果的。所以人民监督是最重要的，最核心的监督，也是最有活力和动力的监督。我们说行政机关违法了，谁“受伤”最多?应该是老百姓。所以说，老百姓是监督行政机关的原动力。必须看到，现在老百姓的法律意识、法律观念和诉讼技巧，要比行政官员强得多，尤其是打过一两场官司的老百姓。特别是《行政许可法》等这些新的法律，赋予了老百姓越来越多实体和程序权利，如果老百姓都能有这样的意识，都能够利用法律维护自己权利，才会形成对行政机关有效的监督。通过各种有效的监督制度，推进依法行政，建设法治政府的目标，一定就会实现。

　　记者：您认为在《行政许可法》实施以后，需要加强哪方面的监督?

　　马怀德：从内容上看，必须加强对抽象行政行为的监督。《行政许可法》实施以后，我担心许可的范围有可能还会扩大，行政机关有各种理由来扩大许可的范围。比如许可法规定民事登记行为不属于许可法的范围，行政机关对其他国家机关和所隶属的事业单位的财政，外事、人事审批事项不属于许可法调整的范围，这就会使得很多行政机关顺着这两路没定很多不接受许可法的规范和约束的新“许可”，而且主要是通过抽象行政行为来进行。

　　行政机关要是作出了一个错误的许可决定，老百姓不服可以申请复议或者进行诉讼，如果立法机关错误地设定了一项许可，谁能有机会去审查它的合法性呢?尽管我们《立法法》规定了公民的建议权，但这只是一个建议权。许可法规定应该建立许可设定的评价制度只是一个美好的愿望，我想没有多少行政机关愿意放弃许可。规范性文件的备案审查制度由于是完全被动的，也很准发挥应有的作用。特别是许可的条件这一项。法律规定所有的许可条件都必须公开，但没有说许可的条件要法定化，这是非常危险的。行政机关可以在实施一项许可的时候创造出多项甚至无数项许可的条件，而实际上每一个条件又是一个许可，所以仍然解决不了困惑我们的问题。关键在于发挥前面谈到的各种监督形式，特别是成本低、动力强的人民监督和司法监督。