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法治国家与法官国家

2017-01-19米健 A- A+

  在西方,当人们在谈论法治国家时,有人提出这样的命题:法治国家(Rechtsstaat)就是法官国家(Richterstaat)。这种立论虽然可以讨论甚至质疑,但却不无一定道理。至少,它表明了这样一种思路:法官在一个法治国家中的地位是极为重要的。从世界范围内的历史和现实我们可以清楚地看到,凡是法治的国度,法官无不扮演着维护和实现某种社会秩序的角色;他们是法律实现即司法的直接行为人,故甚至可以被看做社会秩序或社会正义的象征和化身。因为体现为法律秩序的社会秩序只有通过法官的司法程序才能得以昭示、维护和实现。各种价值取向和社会秩序实际上都聚焦于法官身上,然后又通过法官反馈和反映于社会之中。因而,法官素质如何,法官工作质量和效率如何,将对法治国家的真正实现与存在发生直接影响。换句话说,直接承担实现法治国家使命的是我们称之为法官的社会职业阶层。正是在此意义上,可以将法治国家引申为法官国家。

  既然法治国家在一定意义上可以理解为法官国家,那么,什么样的人来做法官,亦即直接承担实现法治国家使命的法官职业阶层如何构成,就成了一个核心问题。当然,首先要求做法官的人必须受过专门的法律教育,具备职业知识素质。除此之外,还必须具备职业观念素质和职业道德素质。一个时期以来,人们多在强调职业知识素质而忽略职业观念和道德素质,其实这是对法官职业本质认识欠缺的反映。在某些情况下,法官的职业观念素质可能更为重要。有些时候或在某些特定条件下,即使没有较充分的职业知识素质,可却有明确的职业观念的人,也有可能逐渐成为一名合格的法官。而没有职业观念的人,无论他有多么高的职业知识素质,也永远不能成为一个真正的法官。职业观念素质实际是作为法官的最重要的主观条件。每一个想成为法官的人,首先必须要明确法官是一个什么样的角色,要在心中确立一个非常自我、自信的法官信念,那就是:维护宪法,服从法律,宣扬正义。如果一个来自于行政官员阶层的人由于体制或命运的原因进入法官队伍,但他仍然视自己为一类官员,并且仍然以行政官员的观念支配自己的思维,以行政官员的行为准则和行为方式来考虑和实现自己的职责,那么他虽有法官的称号也不能算是一个法官。

  从人类社会的发展史看,任何社会、任何历史阶段,社会中的人的利益冲突都是不可避免的。为了解决群体、共同体或社会中的种种冲突,必须有人出来担当公断者的角色。人们始终认为,公断者代表着社会的秩序与公正。只不过随着社会的不断进步,社会公断者的身份与地位越来越抽象化,其秩序与公正的象征意义越来越成为一种社会和国家的拟制。也就是说,一旦社会和国家赋予某人以法官的称号、职责和权力,那就意味着这个人从此一定要以服从法律、实现社会公正为信念和目标来履行自己的社会职责,同时也意味着这个人在道德品行和行为操守方面已经具备可以接受这一崇高社会委托条件。在这种社会或法律拟制法官品行高尚、代表正义的情况下,作为法官的职业观念素质和道德素质无疑是极为重要的。

  说明了法治国家和法官国家相互关联的基本原理之后,再来观察现阶段我国的社会现实,可知我们如今建设法治国家最直接、最紧迫的问题之一恰恰是至今尚未有一个法官群体或者是法官职业阶层。虽然说起来我国现在已有法官20余万人,但其中约有5万甚至更多的人实际并没有在审判工作的岗位上。严格讲,所有这些法官并非国家机器中的一个独立社会群体或阶层。他们无论在人员和机构管理方式、级别待遇、体系划分乃至实现职能的过程诸方面显然都还是行政系统的一个组成部分,甚至是隶属于行政系统、级别待遇相对低的一部分。其实,正是由于这个体制上的原因,由于法官队伍不是一个独立的职业阶层,故很难要求或培养法官具有明确的职业意识。这个矛盾不解决,即使我们已经认识到存在的问题,反复强调法官队伍,特别是职业化法官队伍的建设发展,并且设立了国家统一司法考试这一职业门槛,但职业化法官队伍仍然难以建立。

  当然,解决体制问题不是一蹴而就的事情。现有的体制问题其实是历史形成的,因此,也只能在历史发展进程中解决,换句话说,应该在现实条件允许的范围内逐步地寻求解决。就像毛泽东同志阐述的辩证法思想那样,要寻求通过一个个量变去争取最终获得一个质的飞跃。具体说,通过个别具体制度的改革完善来为最终解决体制问题创造条件。那么,在我国现阶段究竟有哪些可以寻求的量变可能呢?

  首先,培养法官队伍的职业观念或职业意识。最近一个时期,最高人民法院在全国法院系统逐步加强法官队伍建设的力度,去年7月更明确提出了建设职业化法官队伍的目标,可以说这是观念上的一个重大进步。为此,最高法院相继制定了一些颇有实际意义的举措,全国各级法院也都积极地根据各地情况予以实施。但是,在加强对现有法官的职业知识素质培训和职业道德素质的同时,应该特别加强对法官职业观念的培养和教育。司法实践中发生的许多问表明,司法公正和效率得不到保证,法院形象遭受破坏,其原因并非完全是法官的职业知识素质不高所致,相反,真正的原因往往是法官自己没有职业观念和职业定位。体制和司法环境的

  影响,使相当一部分法官在判案时忽略法律依据或是在案件环境和背景的影响下解释适用法律。但如果每个法官都有明确坚定的职业观念,这种情况可能会减少到最低限度。应该使每个法官具备角色意识,明白自己是法官而不是官员,明白自己服从法律就像士兵服从命令一样是天职;明白自己的所有司法行为都是代表社会和国家,而不是任何政府或党派。法院讲政治,最大的政治就是培养教育法官树立明确和坚定的职业观念;法院讲三个代表,最具体的内容就是使法官确立其职业信念。

  其次,建立和完善法院系统的自我管理机制。在所有国家管理机构中,司法机构应是一个相对独立的机构。事实上,一个现代化国家管理模式或机制的最突出特征就是司法系统于政府行政权力之外独立,不受制于任何政治党派,这也是法治国家的基本标志。对此,我国宪法有明确规定。但由于历史和体制问题,现今我国司法系统事实上没有这种独立性。这一现实不仅非常消极地影响着法院追求公正与效率,而且还极严重地阻碍着法官队伍的职业化建设。最近几年,最高法院一直努力加快提高既有法官队伍的各方面素质,可与此同时,不具备法官条件的人员仍以政治任务和政治需要为名不间断地进入法院系统,甚至直接据有法院领导岗位,

  以至于旧的问题没有解决,新的负担又增加,法官职业化建设因此处于一种恶性循环。这种情况越是地方越明显,越是基层越严重。解决这个问题的惟一办法就是必须认可并建立法院系统的自我管理地位和机制,主要是从人事、财政两个方面保证法院系统的自主独立。第一,人事方面。法院无论进什么人,均不应该由政府或某个党政机关领导说了算,而是应由法院自己决定。如果是审判人员,则只能由相关法院提名,然后由其管理机构如司法(法官)委员会进行资格审查,必要时报请上级司法委员会批准,最后由人大进行形式或程序审查后予以任命,党政机关不应施加任何形式的干预或影响。特别是法院院长的任免,一定要超越同级地方政府和党派组织,即由上级法院、司法委员会提名,资格审查和决议程序结束后,由人大任免。不然,被任命的人就不可能摆脱地方司法外因素的影响,司法公正与效率就会大打折扣。第二,财政方面。法院财政要由法院系统统一地、自上而下地自行管理,包括经费预算、划拨、调配、使用;要尽可能给法院配“皇粮”,发“国家粮票”,而不是让其要“官粮”,拿“地方粮票”,否则,法院就难以摆脱司法外各种因素的影响。无论从理论上还是经验上都可以肯定,只有在法官任免和口粮不受地方党政影响时,法官才有产生职业感并树立职业观念的客观条件和制度保障。现在,有些地方法院,尤其是边远、经济落后地区的基层法院,不用说起码的办案经费,就是法官的工资也经常被拖欠。为了维持法院工作的正常进行,法院院长就不得不与地方政府周旋,以至于在有些时候偏离应有的立场而和地方政府妥协。在有些地方的基层法院,法院工作是否能够正常运转,工作条件如何,完全取决于法院院长和地方政府各部门周旋应酬的精力和能力。于是,法院院长将相当一部分精力都放在了如何同地方政府打交道上面,而其天职——确认维护法律秩序,实现法律及法律设定的价值,伸张社会正义倒成了次要的事情。在此情况下,司法公正与效率如何谈起?我们必须让全社会都认识到,无论是人民法庭、基层法院、中级法院、高级法院乃至最高法院,他们所服从、适用和实现的基本法律最终只有一个,那就是国家的法律,所有法院的司法行为都代表着国家和社会,他们的权力和权威来自于人民和国家。因此,他们应该受到社会各界的尊重,他们的地位和待遇应该不分级别和地域一律相同。

  第三,寻求建立法院的自我监督机制。法院建立并完善自己的管理机制,是为法律实现和司法公正提供制度上的保障。但制度上的保障一旦具备之后,法院如何不辱国家之使命,确实保证法律实现和司法公正,维护人民和国家的利益?这就需要一种监督机制。但是,这种监督一定要制度化、规范化。法院当然应该接受人民的监督,但人民群众的监督只能通过各级人民代表大会,即通过地方各级权力机构实现,而这个机构中的任何个人都不能直接进行监督。即使是人大机构的监督,也应该是间接的,即通过一定的程序,如人大内部的专门机构通过司法系统的有关机构进行监督。至于公民个人、社会舆论、党派团体等自然随时都可对法院进行监督,但真正进入监督程序必须通过人大有关机构进行。应该避免个人监督、个案监督及事前监督,因为这将阻碍司法机构履行国家赋予的职责及法律实现进程,孳生另一类权力滥用。况且,上述三种监督本质上已经转化为对司法权的控制,这与法治国家的基本原则及其运作原理是相悖的,其结果,只能妨碍司法公正与效率的实现。近两年来各级法院的司法实践经验其实已经充分说明了这个问题。其实,对法院的监督,最重要的应该来自法院系统内部,即自我监督。具体说,可以由同级的司法委员会进行,如果同级司法委员会的监督未能令监督人满意,则可以请求上级司法委员会进行再监督。总之,应该尽快建立法院自我监督的机制,排除法院系统以外的多元监督。建立这种法院自我监督的机制,可以真正促进司法独立和审判独立实现。例如,它完全可以取代法院院长“引咎辞职”这种具有明显行政管理色彩、与审判独立原则相悖的制度。

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