[关键词] 民事行政检察 申诉案件 案卷审查
[摘 要] 案卷审查是检察机关办理民事行政抗诉案件的一个至关重要的环节。通过对事实和证据审查、法律关系审查、适用法律审查及审判程序程审，承办案件的检察官要建立确信，确定对该案件是否提出抗诉，进行审判监督。
检察机关对民事行政申诉案件决定立案审查之后，就可以调(借)阅人民法院的审判卷宗，进行案卷审查了。这是办理民事行政抗诉案件的一个至关重要的环节，通过这个办案环节，承办案件的检察官要对案件的认定事实、适用法律、审判程序是否存在错误，建立确信，经过研究，确定对该案件是否提出抗诉，进行审判监督。
一、事实和证据审查
(一)事实和证据审查的意义
案件事实是对案件适用法律的基础。案件事实又是案件的所有证据的证明结果。对一个民事、行政案件的审查，确定是否抗诉，最基础的工作，就是对案件的事实和证据进行审查，确定该案件的事实认定是否清楚，认定事实的证据是否充分，证据和证据之间，证据和判决、裁定认定的事实之间，是否有矛盾。如果存在矛盾，这种矛盾是否可以合理地排除。如果案件的证据充分，事实清楚，就可以肯定这个案件的事实和证据没有问题，再接着审查其他方面。如果该案件的事实不清、证据不足，或者认定的案件事实错误，就可以作为抗诉条件确定下来，再接着审查案件的其他方面问题。
(二)审查或者复核单个证据
对案件事实和证据的审查，首先要进行单个证据的审查，对单个证据是否真实，做出判断。
在这种审查中，先要仔细阅卷，对一个一个的证据都要仔细地看，做好记录，分析每一个证据的来源、性质、形式、具体的内容、提供的方法等等，注意发现问题，寻求答案，对每一个证据的真实性做出判断。
如在一个案件中，甲单位和乙单位订立包装箱购销合同，之后，乙单位又和丙订立同样内容的合同，丙和丁订立定作合同，加工该种型号的包装箱。之后，丁按照丙的指示，将包装箱直接送到乙，乙将包装箱送到甲，由丁直接给甲开具增值税发票，使中间的环节逃税。甲向乙支付了全部货款，但是乙将该货款挪作他用，没有向丙和丁支付货款。在诉讼中，丁出具了定作合同书作为证据，乙出具了乙和丁的购销包装箱的合同书，甲则提供了甲和乙之间的购销合同书，对此，法院均出具了证据收据清单，清楚证明上述证据均已收到。但是，在检察院审查案卷的时候，丁原来出具的合同书证据并没有存在卷中，下落不明，法官无法做出解释。但是，在判决书中，却将一个连环合同的案件，认定为乙是甲的代理人，直接与丁订立定作合
同，判决甲向丁继续支付全部货款。
这个案件，就是在单个审查证据中，在证据的来源和是否存在上发现了事实上的问题，并据此提出了抗诉。
(三)综合审查全部证据
在审查了单个证据之后，要对案件的全部证据进行综合的审查判断。在这种审查中，要解决的问题是：
第一，进一步分析、判断单个证据在证据链条中的真实性。有些证据在单个证据审查中，是看不清楚其真实性的，必须在全部证据环境下，在证据与证据间关系的分析上，才能够做出正确的判断。仍举前例，在审查单个证据的时候，可以发现证据清单和卷内证据的矛盾，但是，无法判断前两个证据的真实性。在对全部证据进行真实性的判断中，将所有的证据联系起来进行分析，就可以清楚地看出，在三个合同的联系中，构成整个连环合同的证据链条，而在这个链条中，存在一个加工定作合同是合理的，前两个合同是真实的。这个缺少的证据环节，就是法院已经收到但是在卷宗中没有出现的那份丁向法院提供的定作合同。这是一个极其重
要的证据，关系到案件的定性和当事人的责任。
第二，考察单个证据在证据链条中的地位和作用。在确定了单个证据的真实性以后，还要进一步解决单个证据在整个证据链条中的地位和作用。案件的任何一个证据，都在该案件的证据链条中占据一定的地位，发挥其确定的作用。在实践中，为什么有时候一个关键的证据，就能够否定所有的虚假证据，就是因为这个证据的证明力极强，具有决定性的证明作用。当然，其他的证据也都有其特定的地位和作用，在一个案件中，一个证据决定一切的情况是很少见的。但是，在案件的证据中，确实存在“基本事实和基本证据”1的问题。
确定了案件证据的地位和作用，就要在主要的证据上下功夫，进一步确定其真实性。基本的证据，证明力大的证据真实、可靠，案件在证据上存在问题的可能性就不大，如果这种证据的真实性存在问题，案件的证据就可能不足。在前例中，缺失的定作合同就是一个关键性的证据，对整个案件的事实认定，具有举足轻重的作用。这个证据不论是当事人自己取回，还是法院遗失，甚至法官作弊，都使这个案件的事实认定错误，使一方当事人的合法利益受到严重的侵害。
第三，分析整个证据链条的完整性和真实性。在审查证据的最后阶段，就是对案件证据链条的完整性和真实性做最后的判断。在这种审查判断中，要把案件证据连成环，在整个的链条环中，分析其是否有缺失，连接的是否合理、自然，有没有生硬、矛盾之处，如果有，能不能合理地排除和解释。在前例中，案件的证据就连不成完整的证据链条，中间有缺失，无法准确认定案件的事实，因此，可以确定，该案件的事实不清、证据不足，抗诉的理由成立。[!--empirenews.page--]
(四)分析事实和证据的关联
在对案件证据做出完整的审查判断以后，要分析证据与案件事实之间的关系。
案件事实，从严格的意义上说，就是全部证据所证明的情况，它是一种客观的存在。但是，从审查案件的角度上看，应当把判决书或者裁定书中认定的事实，作为案件事实审查。所有的证据所证明的客观事实与判决书或者裁定书中认定的事实不一致，判决书和裁定书认定的事实就肯定有毛病。
在这种审查中，办案人员对案件的事实不应当先入为主。一定要在前面审查证据的步骤中，按照证据规则建立自己对案件事实的确信，然后再根据自己对案件事实的确信，对照判决书或者裁定书认定的事实，注意发现问题。如果自己建立的事实确信与判决书或者裁定书认定的事实相一致，则案件的事实和证据没有毛病;如果内心的事实确信与案件认定的事实有矛盾，则要分析是自己对事实的确信有错误，还是判决书或者裁定书认定的事实有错误。办案人在这时不要轻易下结论，而要重新审视现实，进行分析研究，最后得出正确的的结论。
做完以上工作以后，办案人可以对案件的证据和事实的情况做出结论了。
(五)做好阅卷笔录
核对证据的最好方法，就是做阅卷笔录。办案人在阅卷的时候，边阅卷，边摘记，做成阅卷笔录，对证据进行分析比对，做出对证据和事实的判断结论，建立自己对案件事实的确信。
现在，在检察机关中，对阅卷笔录有两种不正确的态度。一是没有养成记阅卷笔录的习惯，看卷走马观花，看完以后凭着记忆和印象说案情。这是很不科学的。这种懒惰的习惯，应当坚决纠正。二是认为阅卷笔录不是正式的法律文书，可有可无，不要求办案人记阅卷笔录。这种态度也是不对的。提出这种意见的人，往往是没有直接办或者很少办过案件的领导人，对阅卷笔录的重要性没有认识。我们应当重视阅卷笔录对于认定案件事实、审查案件证据的重要性，切不可以对阅卷笔录粗心大意。
二、法律关系审查
(一)法律关系性质审查
1.关于定性的一般问题
对案件法律关系性质的审查，就是对民事、行政案件定性。
很多人认为，对案件定性是办理刑事案件的任务，2在民事案件和行政案件的办案中，不存在定性问题。这种意见是不正确的。
民事、行政案件所包含的法律关系，就是该案件的案件性质。对这个案件的法律关系性质怎样认定，是对案件适用法律的首要问题。不给案件定性，就无法确定怎样适用法律。无论是法院还是检察机关，在办理民事、行政案件的时候，都要首先给案件定性。
对于民事、行政抗诉案件的定性问题，在检察实务中存在两个问题，一是忽视定性的必要性，二是定性不规范。
对于第一个问题，很多检察干部认为定性是刑事案件的任务，民事、行政案件不存在定性问题。其典型的做法，就是对民行抗诉案件不设定案由，只写明“×××申诉案”。这种做法否定了民行案件定性的必要性，对于正确适用法律是有害的。
对于第二个问题，很多检察干部对民行案件的定性，采取随心所欲的态度，想定什么性，就定什么性，甚至有的自以为是，以莫名其妙的案由确定案件的性质。
民事、行政案件的定性，确定的不是别的性质，而是该案件所体现的法律关系的性质。民事行政案件有民事、行政两种不同的法律关系，这两种法律关系的基本性质截然不同。同为民事法律关系，或者同为行政法律关系，其具体性质亦各不相同。以民事法律关系为例，可以分成物权关系、债权关系、侵权关系、亲属关系、人身权关系，等等。在这些关系之下，还要分成具体的法律关系，如债权关系分为合同关系、不当得利关系、无因管理关系;合同关系又分为买卖合同、赠与合同、借贷合同、借用合同，等等，不下几十种。对民事、行政案件的定性，不仅要将其基本性质定准确，而且必须将其具体性质定准确。
对民事、行政案件正确定性的目的，决不只是简单地给案件确定一个“名称”，将此一案件与彼一案件相区别，更重要的是决定对这一案件确定如何适用法律。无论是对民事、行政案件定性的忽视，还是对其采取自以为是的态度，其根本原因，是对定性的后一个重要目的认识不清，仅仅将定性认识为对案件确定“名称”而已，使其与其他案件相区别。
案件定性确有与其他案件相区别的作用，但是，这只是案件定性的一般目的，并非主要目的。案件定性的主要目的，是为案件确定适用法律的标准或准则。从基本性质上说，民事法律关系案件应当适用民事法律，行政法律关系案件应当适用行政法律。从具体性质上说，物权法律关系案件不能适用债权法，亲属法律关系不能适用人格权法。更详细地说，同是合同法律关系，所适用的法律亦各不相同。借贷合同和借用合用，虽然同样是转移财产使用权的合同，但因其标的物的性质不同，法律关系的性质也不同，借贷合同适用借贷合同的法律规定，其标的是可消耗物，返还应是种类物;借用合同适用借用合同的法律规定，其标的是不可消耗物[!--empirenews.page--]
，返还时必须返还原物，即特定物。如果将借贷合同误定性为借用合同，因而适用借用合同的法律规定，确认借方向贷方返还特定物，则为适用法律错误，且不可能实现。这才是对民、行案件定性的基本目的。没有正确的案件定性，就没有法律的正确适用。
案件性质与案由究竟是不是同一回事，有不同看法。多数人认为就民事、行政案件而言，案件性质与案由是一致的，案由所体现的，就是案件性质。实际上，案件性质与案由基本一致，案由应当体现案件性质。但是由于实务操作上的不规范性，对案由的确定有不同的做法。例如，全国各地广泛采用的“赔偿”案由，就难以体现案件的性质。仅就赔偿而言，难以确定是侵权赔偿、违约赔偿、缔约过失赔偿，或者其他赔偿。这种案由的确定是不正确的。类似的案由还有“返还财产”之类。还有的是在确定案件性质的基础上，再加上责任形式，如“购销合同货款纠纷”，不仅明确案件性质为购销合同，而且还明确具体争议是货款纠纷。这种案
由虽有不同叫法，如有的仅称“购销合同纠纷”或者称“货款纠纷”，但其体现了案件性质，应认为是正确的做法。
最近，最高人民法院印发了民事案件案由的规定，一共确定了300个民事案件的案由。在实践中，应当按照这一规定，确定案件的案由。
2.对法院判决、裁定认定的案件性质的审查
一是，审查案件的基本法律关系的定性，以确定法院裁判是否符合法律规定的主管范围。民事、行政案件分属两种不同的基本法律关系，分别由法院的民事审判庭主管和行政审判庭主管。混淆这两种法律关系的性质，造成定性错误，必定在主管上造成错误，构成适用法律上的错误。在办案中，只要发现两大基本法律关系认定错误，即为适用法律错误，应当提出抗诉。
二是，审查案件的具体法律关系定性是否正确，确认其适用法律是否有错误。案件虽然在基本性质上没有错误，但对具体法律关系的性质认定错误，同样会导致案件适用法律错误。如将违约赔偿认定为侵权赔偿，将借贷认定为借用，将租用认定为买卖，将遗嘱继承认定为法定继承，等等，都属于具体法律关系认定错误，应予抗诉。
三是，如果一个案件有几个法律关系，应当以案件的主要法律关系认定案件性质，如果是合并审理的，则应分别定性。如果当事人的几个诉讼请求分属于几个不同的法律关系，有的属于必要的共同诉讼，有的属于非必要的共同诉讼，如果原审裁判对必要的共同诉讼分别进行审理，则为适用法律错误。对非必要的共同诉讼未合并审理，则不属于适用法律错误，不应提出抗诉。
例如，A公司将进口钢材批售给B公司和C公司，后因数量不足，只售给C公司而未售给B公司。B公司不服，先进行口头交涉，不成后，即将C公司库存的钢材运去售出。C公司起诉B公司侵权，要求赔偿，B公司以其为合法合同当事人为由，拒绝赔偿。法院判决C公司胜诉。检察机关认为，本案的过错在于A公司违约，损失是由A公司造成的，应当由A公司承担民事责任，拟向法院抗诉。
这一案件中有两个法律关系，B公司与C公司之间的法律关系为侵权，A公司与B公司之间的法律关系为违约。这两个法律关系并不相同，原告C公司起诉侵权，而B公司作为被告应诉，是正确的，以A公司违约答辩，并不是侵权的正当抗辩事由，而应以违约起诉A公司。如果法院将A公司作为第三人一并审理，并无不当，但法院没有合并审理，检察机关认为没有合并审理为适用法律错误，则为理由不正当，无法律依据要求法院将非必要共同诉讼合并审理。
3.对抗诉案件的正确定性
查清了案件的法律关系性质之后，在向法院抗诉的时候，原则上应当按照法院认定的案件性质认定案由。
检察机关向人民法院提出抗诉，案件性质应当怎样确定，做法不尽相同。一种做法是不定性，只提“×××申诉案”，第二种是依法院确定的案由定性，第三种是依检察机关认定的案件性质定性。第一种做法是不当的，已如前述。第二、三种做法孰对孰错，不能一概而论。如果法院对民事、行政案件确定的案由没有违背确定案由的基本要求，即基本体现了案件法律关系的性质，则应按照法院确定的案由认定案件的性质。如果法院对民事、行政案件的性质认定错误，检察机关应当按照自己认定的法律关系性质认定案件的性质(案由)。这就是，在一般情况下，原来认定的是合同纠纷，就是合同纠纷;原来认定的是侵权赔偿，就应当认定为
侵权赔偿。但是，如果经过审查，认为法院判决、裁定认定的案件性质是错误的，则应当实事求是地按照检察机关的认定确定性质和案由。
(二)法律关系内容和客体的审查
1.民事法律关系的内容
法律关系的内容，就是权利义务关系。在民事法律关系中，民事主体之间的权利义务关系，是民事法律关系的主要部分。在审查民事案件的时候，主要审查当事人之间权利义务关系的真实情况，以及法院对这种权利义务关系的认定是否正确。[!--empirenews.page--]
这种审查，是在法律关系的性质已经正确认定的基础上进行的。在这种情况下，就要根据法律规定和当事人的约定，判断这种权利义务关系的认定是否正确。判断当事人之间的权利义务认定是否正确，要根据以下几点进行：
第一，以法律的规定为标准。在民商法中，有两种法律规范，一种是强制性的规范，一种是任意性的规范。对强制性的民商法规范，当事人在实施民事法律行为的时候，是不能违背的，违背强制性的民商法规范确定当事人之间的权利义务关系，是违反法律的，不能认定为有效。审查当事人之间的权利义务，就是要首先判断当事人对权利义务的约定是不是违反强制性的法律规定。另外，对于民商法规定的绝对权，权利义务是确定的，不是任何人可以变更和改变的，这样的法律规范，当事人不能违背;违背法律规定另外进行的约定，也是无效的。
第二，以当事人的约定为标准。在民商法律的规定中，绝大多数是任意性规范，属于示范性的法律规范。当事人设立、变更、消灭民事法律关系，在没有强制性规范的时候，可以参照任意性的规范进行，但是也可以不依照示范性的规范进行，而依照自己的合意进行;就是在法律没有作出明确规定的情况下，当事人也可以依照自己的合意，设立、变更或者消灭他们之间的法律关系。在这种情况下，当事人之间设立、变更、消灭权利义务关系的合意，应当认为是有效的。任何人不能任意进行变更。
例如，当事人双方合意买卖的一个超市铺面，位于较偏的位置，价值4000元/平方米，成交后，发现面积不足，双方发生争议。双方的意见是，要么补足不足的面积，要么退房。法院判决出卖方在价值7000元/平方米的超市最好的位置，将一个与交易约定的面积相同的铺面作为买卖的标的。卖方提出申诉，检察院抗诉，法院再审改判。
在这一法律关系中，当事人的权利义务是就买卖的标的设定权利义务，法院超过当事人的约定，在另外不属于争议的标的上设立当事人的权利义务关系，是违反法律的。
2.行政法律关系的内容
在行政法律关系上，主要是管理者与被管理者之间所形成的关系。管理者是政府行政机关，享有管理的权力，管理的相对人是被管理者，有接受管理的义务，在作出行政行为的时候，相对人认为该行政行为违反法律，享有提出诉讼的权利，请求法院依法裁判。
在行政法律关系中，法院裁决的主要是具体行政行为是不是违反法律，违反法律行使权力，应当撤销或者变更，否则应当维持。
(三)法律关系主体的审查
民事法律关系的主体，是民事权利、义务的享有者和承担者。一个公民或者法人，都是合格的民事主体。但是，在争议的案件中，只有在这个法律关系中的当事人，才是该法律关系的适格主体。因此，在审查中，要注意分析案件的特定法律关系是在哪些主体之间发生，争议发生的当事人是不是适格的主体。例如，在前述的甲、乙、丙、丁争议的案件中，是三个连环合同，丁起诉甲，实际上他们之间并没有直接的法律关系，甲不是该法律关系的适格被告，主体是错误的。
行政法律关系的主体，就是政府机关和行政相对人。这种法律关系的主体，并不难确定。在审查中，要审查政府机关是不是有权作出这种行政行为的机关，接受具体行政行为的相对人是不是适格的当事人。如果在这个问题上出现问题，在认定行政法律关系的主体上，就是有错误的。例如，法律规定某一级政府才有权作出的具体行政行为，该政府的有关部门作出了这种具体行政行为，就是不适格的行政主体。同样，对于没有违反治安管理条例的人误认为是行政违法行为人，对其给予行政处罚，受处罚的人也是不适格的行政主体。(未完待续)
