行政法与其他法律部门的最大不同之处在于，作为行政法主体一方的行政机关拥有国家权力，是管理者;其相对一方则是公民、法人或其他组织，不拥有国家权力，是被管理者。这就决定了行政法的本质随着不同时代、不同国度对行政法主体双方地位的不同规定而有截然不同的表现，而不象调整平等主体之间关系的民商法的本质表现得那样稳定。在一个强调行政机关主导地位和公民服从地位的时代和国度，行政法的本质只能表现为“管理法”，其特征是以行政组织法和行政行为法为中心，缺乏行政程序法和行政监督法，不存在行政诉讼法和国家赔偿法。而在一个强调公民权利、害怕行政专横的时代和国度，行政法的本质则可能表现为“控权法”，其特征是行政法的宗旨主要为控制行政权、保护公民权。管理法和控权法都是特定时代的产物，虽然在特定的历史条件下有其进步作用，但都明显有其偏颇之处。

　　行政法发展到今天，一方面，现代社会政治、经济、文化的发展已有效地控制了行政专横，保障了公民权利;另一方面，这种政治、经济和文化的发展又要求适当扩大行政权、约束公民权。因此，适应这一社会趋势，现代行政法在世界各国都不同程度地跳出了“管理法”或“控权法”的窠臼，向着“平衡法”的方向发展。其特征是行政权既受到控制，又受到保障;公民权既受到保护，又受到约束;行政权与公民权之间既相互制约，又相互平衡。

　　与现代行政法实质上是平衡法相适应，现代行政法存在的理论基础应是“平衡论”，即在行政机关与相对一方权利义务的关系中，二者的权利义务在总体上应当是平衡的，而这一平衡是通过立法、执法和救济三个动态环节来不断调整和实现的。立法是公平分配行政机关与相对一方权利义务的过程;执法是着重保障行政权，要求公民服从的过程，但也应掺入民主与公正的机制与因素;救济是着重保障公民权、审查行政行为的过程，但也应注意维护行政权的合法行使，防止公民权滥用。上述立法——执法——救济的整个发展过程，实质上是行政机关与相对一方在权利义务关系上既对立又统一、既冲突又平衡的矛盾运动过程。行政法从公平分配双方的权利义务开始，以充分保障行政机关单方行使行政权居中，到切实维护相对一方获得救济权结束，其间走过了一条从双方权利义务对等、到双方权利义务不对等、再到双方权利义务平衡的崎岖曲折之路。正是行政机关与相对一方的权利义务在执法和救济两个具体环节上的差异性和不对等性，保证了其在行政法总体状态上的对等性和平衡性;也正是这种行政机关与相对一方权利义务关系的内在发展规律，构成了现代行政法发展的动力和现代行政法学研究的核心。八十年代以来我国行政法制和行政法学的迅速发展，特别是行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等基本法律的颁布，充分证明“平衡论”的思想确实贯穿于我国行政法制和行政法学的发展过程以及上述法律的立法宗旨(其第一条均规定既保护公民权、受监督和维护行政权)和基本内容之中。?