核心提示：在城乡一体化进程中，“征收拆迁”成为当下关注度高且又十分敏感的词汇。最高法相继发布了两批次征收拆迁典型案例，旨在通过诉讼监督，“倒逼”行政机关及时纠正在征收拆迁中的违法行为，切实实现对行政管理相对人诉权、产权的双重保护。
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《民主与法制时报》记者 赵春艳 北京报道
62岁的罗毅山(化名)站在被推倒的房屋前泪流满面，他的儿子不停地催促罗毅山离开。尽管知道自己的房屋会被拆迁，但这栋房屋承载着罗毅山太多的人生回忆——孩子的出生地，老伴的故去之所，随着房屋的消失都将泯没于此。
2016年年初的时候，罗毅山就知道自己家所在的位置要成为新开发区，他明白最终要离开这片土地了。同村的刘善(化名)因不满拆迁补偿正与政府打官司。对此，罗毅山更想早点安稳下来，不愿意“折腾”。
随着经济的发展，城乡一体化进展的加速，一些老旧村庄、城市的重新规划和整理纳入了这一进程中，使“征收拆迁”成为当下关注度高且又十分敏感的词汇，由此产生了个体利益与公共利益的碰撞，并延伸出了大量的纠纷。
据最高人民法院调研统计，2015年、2016年、2017年，全国法院一审受理征收拆迁类诉讼分别约为2.9万件、3.1万件及3.9万件，占当年行政诉讼案件总量的13%、14%和17%左右。这组数据说明，征收拆迁仍是社会矛盾的集中领域。
为了满足老百姓的个体利益，更是让依法执政的法治理念深入权力机关，2014年8月29日最高人民法院发布了第一批征收拆迁典型案例，今年5月15日又发布了第二批典型案例。
这些案例的典型性不仅对于法院正确履职、统一裁判尺度有重要作用，更是通过诉讼监督，“倒逼”行政机关及时纠正在征收拆迁中的违法行为，同时确认行政机关合法行为的效力，切实实现了对行政管理相对人诉权、产权的双重保护。
被告是谁?法院要智慧判定
江苏省泰兴市泰兴镇(现济川街道)南郊村张堡二组的村民陆继尧在取得村里138平方米的集体土地使用权并办理了相关证件，这个勤恳的农民除了在该地块上出资建房外，还在房屋北侧未领取权证的空地上栽种树木，建设附着物。
2015年12月9日上午，陆继尧后院内的树木被人铲除，道路、墩柱及围栏被人破坏，拆除物被运离现场。当时有济川街道办事处(以下简称街道办)的工作人员在场。此外，作为陆继尧持有权证地块上房屋的动迁主体，街道办曾多次与其商谈房屋的动迁情况，其间也涉及房屋后院的搬迁事宜。
陆继尧认为，在无任何法律文书为依据、未征得其同意的情况下，街道办将后院拆除搬离的行为违法，故以街道办为被告诉至法院，请求判决确认拆除后院的行为违法，并恢复原状。
泰州医药高新技术产业开发区人民法院一审认为，涉案附着物被拆除时，街道办有工作人员在场，尽管其辩称系因受托征收项目在附近，并未实际参与拆除活动，但未提交任何证据予以证明。经查，陆继尧房屋及地上附着物位于街道办的行政辖区内，街道办在强拆当天日间对有主的地上附着物采取了有组织的拆除运离，且街道办亦实际经历了该次拆除活动。作为陆继尧所建房屋的动迁主体，街道办具有推进动迁工作，拆除非属动迁范围之涉案附着物的动因，故从常理来看，街道办称系单纯目击而非参与的理由难以成立。据此，在未有其他主体宣告实施拆除或承担责任的情况下，可以推定街道办系该次拆除行为的实施主体。
一审法院遂认定街道办为被告，确认其拆除陆继尧房屋北侧地上附着物的行为违法。一审判决后，原、被告双方均未提起上诉。
最高法行政庭副庭长王振宇介绍，不动产征收当中最容易出现的问题是，片面追求行政效率而牺牲正当程序，甚至不作书面决定就直接强拆房屋的事实行为也时有发生。强制拆除房屋以事实行为面目出现，往往会给相对人寻求救济造成困难。按照行政诉讼法的规定，起诉人证明被诉行为系行政机关而为是起诉条件之一，但是由于行政机关在强制拆除之前并未制作、送达任何书面法律文书，相对人要想获得行为主体的相关信息和证据往往很难。如何在起诉阶段证明被告为谁，有时成为制约公民、法人或者其他组织行使诉权的主要因素，寻求救济就会陷入僵局。如何破局?如何做到既合乎法律规定，又充分保护诉权，让人民群众感受到公平正义，就是人民法院必须回答的问题。本案中，人民法院注意到强拆行为系动迁的多个执法阶段之一，通过对动迁全过程和有关规定的分析，得出被告街道办具有推进动迁和强拆房屋的动因，为行为主体的推定奠定了事理和情理的基础，为案件处理创造了情理法结合的条件。
王振宇解释，在行政执法不规范造成相对人举证困难的情况下，人民法院不宜简单以原告举证不力为由拒之门外，在此类案件中要格外关注诉权保护。另外事实行为是否系行政机关而为，人民法院应当从基础事实出发，结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活逻辑作出合理判断。
最高人民法院行政庭审判长于泓告诉记者，最高人民法院2012年出台了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》。陆继尧的诉讼，法院在审查未作书面决定直接强制拆除房屋的事实行为时，合理分配举证责任解决了原告在起诉阶段证明被告是谁这一制约公民、法人或者其他组织行使诉权的难题，通过对动迁全过程和有关规定的分析得出街道办是适格被告的结论，既合乎法律规定，又充分保护诉权，让人民群众感受到公平正义。
如何补偿?法院应适度审查
2015年4月8日，吉林省永吉县人民政府(以下简称永吉县政府)作出房屋征收决定，决定对相关的棚户区实施改造，同日发布永政告字(2015)1号《房屋征收公告》并张贴于拆迁范围内的公告栏。永吉县龙达物资经销处(以下简称经销处)所在地段处于征收范围。
2015年4月27日至29日，永吉县房屋征收经办中心作出选定评估机构的实施方案，并于4月30日召开选定大会，确定改造项目的评估机构。2015年9月15日，永吉县政府依据评估结果作出永政房征补(2015)3号房屋征收补偿决定。经销处认为，该征收补偿决定存在认定事实不清、程序违法，评估机构的选定程序和适用依据不合法，评估价格明显低于市场价格等诸多问题，故以永吉县政府为被告诉至法院，请求判决撤销上述房屋征收补偿决定。
吉林市中级人民法院一审认为，被诉房屋征收补偿决定依据的评估报告从形式要件看，分别存在没有评估师签字，未附带设备、资产明细或者说明，未标注或者释明被征收人申请复核评估的权利等不符合法定要求的形式问题;从实体内容看，在对被征收的附属物评估和资产、设备评估上均存在评估漏项的问题。上述评估报告明显缺乏客观性、公正性，不能作为被诉房屋征收补偿决定的合法依据。遂判决撤销被诉房屋征收补偿决定，责令永吉县政府60日内重新作出行政行为。永吉县政府不服提起上诉，吉林省高级人民法院二审以与一审相同的理由判决驳回上诉、维持原判。
王振宇说，在征收拆迁案件当中，评估报告作为确定征收补偿价值的核心证据，人民法院能否依法对其进行有效审查，已经在很大程度上决定着案件能否得到实质解决，被拆迁人的合法权益能否得到充分保障。本案中，人民法院对评估报告的审查是严格的、到位的，因而效果也是好的。在认定涉案评估报告存在遗漏评估设备、没有评估师的签字盖章、未附带资产设备的明细说明、未告知申请复核的评估权利等系列问题之后，对这些问题的性质作出评估，得出了两个结论。一是评估报告不具备合法的证据形式，不能如实地反映被征收人的财产情况。二是据此认定评估报告缺乏客观公正性、不具备合法效力。在上述论理基础上撤销了被诉房屋征收补偿决定并判令行政机关限期重作。本案对评估报告所进行的适度审查，可以作为此类案件的一种标杆。
法院应依法公正审理财产，征收征用案件
针对法院公布的典型案例，最高人民法院行政庭庭长黄永维认为，无论是征收农村集体土地，还是征收城市国有土地上房屋，都事关经济发展、城市建设和民生保障。增进民生福祉是国家发展的根本目的。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要求行政机关在执法实践中运用法治思维和法治手段，把“严格、规范、文明”执法落实到实处，持续保障人民群众的获得感、幸福感和安全感。地方政府既要完成好征收拆迁任务，保障建设项目及时用地，推进经济跨越式发展，还要保障被征收群众的合法权益，维护好社会的和谐稳定。
于泓说，征收拆迁案件常常面临公共利益与私有财产保护的平衡问题。如何在现有法律框架内平衡二者关系，切实化解矛盾，是当前行政审判面临的主要责任之一。2016年11月4日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》明确指出，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。最高人民法院也同期出台了《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》，明确要求依法公正审理财产征收征用案件，维护被征收征用者的合法权益。
于泓告诉记者，在审理征收拆迁类案件过程中，人民法院通过合理界定公共利益范围，审查涉案征收项目是否合乎公益要求和比例原则，坚决防止公共利益扩大化。为切实保障民众的知情权，遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，人民法院将依法公正审理征收补偿协议等案件，达到通过补偿复原被征收人因征收而受损的权益的目的，充分保护被征收人的合法权益，促进法治政府和政务诚信建设。
另外，黄永维说，为更好地保障当事人的合法权益，最高人民法院争取尽快出台有关国有土地上房屋征收与补偿的司法解释，明晰司法实践中的难点、热点问题，统一裁判尺度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿，保障人民群众安居乐业，为改革开放保驾护航。
