农权法律网编者按：房屋拆迁问题是城市化进程中的热点问题，备受社会各界关注。农权网推出《城市化进程中房屋拆迁法律问题的理性思考》一文，期待在城市房屋拆迁过程中能够以法保护私权，少一些矛盾和纠纷。
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张更全：城市化进程中房屋拆迁法律问题的理性思考
内容摘要：房屋拆迁问题是城市化进程中的热点问题，备受社会各界关注。房屋拆迁问题直接影响到城市化进程能否顺利进行，应该摆正政府在房屋拆迁法律关系中的位置，保护公民的私人财产权利，完善相关拆迁法律制度，确保城市化建设的顺利进行。
关键词：城市化房屋拆迁私权保护
一、引论
当前的城市建设过程就是一个城市化的过程，其中必然会出现相关的法律问题，房屋拆迁便是一个突出的问题，如何城市化进程中经济建设和公民私人财产权保护是一个急需解决的重大课题。拆迁问题能否很好地解决直接关系到城市化的建设能否顺利进行，避免出现因为房屋拆迁而引发的群众不满、社会动荡是摆在我们面前的重要问题。本文从拆迁法律关系的性质和政府在拆迁法律关系中的定位入手，提出应该保护公民的私人财产权，并提出相关的法律建议，以期确保城市化进程的顺利进行。
二、 房屋拆迁活动法律性质解析
房屋拆迁法律关系是非常复杂的，主要分为两个方面：第一是行政法律关系，即行政主管部门向拆迁人颁发拆迁许可证的法律关系。在这一个法律关系中，政府履行的是行政管理职能，双方当事人是管理与被管理的关系，是一个行政法律关系;第二是民事法律关系，即拆迁人与被拆迁人之间的平等的法律关系。“依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，被拆迁人和拆迁人之间的地位是平等的，双方只要符合拆迁法规的规定，就可以进行，所以，拆迁人与被拆迁人之间实际上是一种平等主体之间的民事法律关系即平等民事主体之间的财产关系。”[1]我们平时所讨论的主要集中在拆迁人与被拆迁人的民事法律关系领域。在现实中出现纠纷最多的也是集中在拆迁人与被拆迁人之间。所以我们认为拆迁活动主要是一个民事活动，或者说是民事活动占据主导地位。因此我们认为所谓拆迁，是指拆迁人依法将建筑物予以拆除，并对被拆除建筑的使用人予以迁移安置，对被拆除建筑的所有人予以经济补偿的民事法律行为。
(一) 确认拆迁为民事法律行为的优越性分析
1. 有利于双方处于平等的对话地位
众所周知，拆迁人与被拆迁人在经济实力，资源占有等方面均处于不平等的地位。拆迁人一般是实力雄厚的大公司、大企业，拥有大量的资金，拥有专业的处理纠纷的法律人才，拥有信息资源的优先占有权，更重要的是拥有政府部门的潜在支持。政府为了招商以资、促进城市经济发展、更为甚者为了个人的政绩往往对拆迁人持大力支持的态度。而被拆迁人一般都是普通公民，无论从财力还是资源占有率上讲都处于弱势地位，根本无法与拆迁人抗衡，只能是任人摆布。在这种状况下，要实现社会整体公平正义，必须从立法、司法和执法多个层面确认拆迁行为的法律性质为民事行为。只有这样才能使拆迁人与被拆迁人处于平等的对话地位，我们认为任何一项涉及双方的制度要想顺利实行，平等的对话机制都是最好的途径。当前的拆迁纠纷之所以层出不穷，一个重要的原因就是拆迁双方没有处于平等的对话地位，双方没有很好的沟通，只是矛盾冲突不断。
2. 有利于对被拆迁人利益的保护
当前社会在承认合法的财产进取心的同时，必须注意到弱势群体，有效控制贫富过分差距。弱势群体并不是天生打下了烙印，而是在某一个具体的社会关系当中才体现出来。在拆迁关系当中，被拆迁人就是弱势群体。被拆迁人的财产权利和人身权利不断遭到侵害。首先，由于拆迁的公共目的和商业目的的模糊导致很多本来是出于商业目的的拆迁征收，却披上了公共目的的外衣，导致拆迁补偿费用很低，使得被拆迁人的财产权利遭到巨大损害;其次，补偿标准不合理，本来是被拆迁人世代居住的房屋，具有很大的综合价值。但是拆迁人却将其作为一般的建筑拆除，并给与不合理的补偿，被拆迁人无法用这点补偿费用再买新居;最后，在拆迁过程中的粗暴、野蛮行为极大的损害了别拆迁人的人身权利。拆迁人用钉子户的称谓侮辱了别拆迁人，将被拆迁人争当合法维护自己财产权利的行为视为阻碍经济建设和改革开放的行为。据此对被拆迁人的人身进行攻击，甚至利用一些社会闲散人员对被拆迁人进行人身迫害。出现这些现象的一个重要原因就是传统认为拆迁就是一个服从的关系，被拆迁人只能无条件服从。确认拆迁为一个民事法律行为，将双方处于一个平等的地位，给与被拆迁人众多的民事救济途径，有利于被拆迁人利益的保护。
3.有利于建立法治政府
在拆迁活动中，政府的不当地位，不当作用一定程度上为拆迁人的违法行为提供了保护伞，进而容易产生腐败现象。因为在政府的权威下实施拆迁，减少补偿费用进而能够节省巨大的成本，但是政府已是一个“经济人”，政府也不会凭空的为拆迁人服务。这样就容易产生拆迁人贿赂政府官员，产生腐败。如果确认了拆迁是一个民事行为，那麽所有的拆迁行为都要按照民事规范来进行，政府也不能违反这些民事规则，否则也要受到相关的制裁。民事规则是市场规则，一切按照市场经济的要求进行，权力在民事规则的规范下只有很小生存空间。我们要建立法治政府，就是要让政府的权力“有所为，有所不为”，该由市场来调节的政府不要轻易干预，要充分发挥市场的功能。我们必须抛弃万能政府的想法，建立法治政府。
4.有利于社会的稳定
近些年，城市化进程加快了速度，社会矛盾也呈上升之势。我们不断地看到群体性上访事件，数百名被拆迁人围住政府大门抗议，我们也看到被拆迁人为了保护自己的私有财产不惜伤害自己的生命。这一幕幕令人心寒的情景与我们的和谐社会是多麽的不和谐，长此以往必将造成社会动荡，这必须引起我们的注意。要知道“财产对于人来说是多麽的重要，人为了维护自己的财产是会失去理智的。”党中央提出了建立社会主义和谐社会，就要解决这些不和谐的因素，确认拆迁是民事行为将有益于社会的稳定与持续发展。
(二)拆迁行为在现实中的悖论
通过以上分析，我们看到了确认拆迁行为是民事行为具有巨大的优越性。但是现实是不会轻易按照学者预设的轨道发展的。在现实中，政府、拆迁人更乐于将拆迁行为定性为行政行为。
1.政府更乐于将拆迁行为定性为行政行为
政府倾向于将拆迁行为定性为行政行为主要有以下原因：
(1)当今的政府还没有完全从传统的计划经济模式中摆脱出来，对于“管一切”仍然乐此不疲
拆迁事关城市经济建设，政府不可能作壁上观，这种大家长作风变体现出来了，为了社会的稳定，必须一切尽在掌握中。而且政府不相信或者说是不愿相信人们的自主能力，不相信人们能够处理好自己的事务。政府认为如果赋予人们自治能力，政府的存在作用就会大大减少。其实这些担心都是不必要的，西方现在就本着有限政府的理念管理国家，同样取得了很好的效果。我们的政府必须抛弃传统的家长观念，按照市场经济规律办事，建立法治政府。
(2)政府官员追求政绩工程，谋求升官发财
在改革开放建设更加深入的今天，政府官员也有着很大的压力，各级政府必须跟上进度。这样就容易产生一些不良现象。为了在自己的任期内追求政绩工程，政府官员必须大力招商引资，加快城市建设。正如有的学者所言“中国的大多数城市都存在一个财力不足的问题。怎麽样能使自己任期内城市建设成绩辉煌，即使不能流芳百世，也希望为自己的仕途增添光彩，‘政府经营城市’给许多城市的领导带来了曙光，很快便成了燎原之势，成了全国许多城市的领导们所推崇的流行理念和工作手段。”[2]
(3)政府官员捞取私利
在拆迁过程中存在着大量的权钱交易，政府官员从开发商手中获取巨额利润。对于拆迁人来说政府关于手中的权力是其获得暴利的最合算、最有效的工具。为了获得这个工具，拆迁人必然贿赂官员，获得政府的支持，从而节省了拆迁过程中本应支付的高额代价，并且这种行为被披上了合法的外衣。
2.拆迁人更乐于将拆迁行为定性为行政行为
前面我们已经分析，将拆迁行为定性为行政行为，将有利于拆迁人成本的减少，拆迁人作为一个希望获得暴利的经济人，他们宁愿给官员送礼，因为这些礼金与拆迁应支费用比起来就是九牛之一毛。
三、 政府在拆迁法律关系中的应然定位
政府参与拆迁法律关系本无可厚非，但是由于政府在实践中的定位不准确导致矛盾不断出现。我们会看到一个奇怪的现象：拆迁本应该是拆迁人与被拆迁人之间的事情，但是一旦矛盾出现，被拆迁人不去找拆迁人而是去找政府，去堵政府的大门口。这一现象不得不引起我们深思，是不是我们的政府发挥职能有所偏差呢?国务院出台的《城市房屋拆迁管理条例》第5条规定“国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理……”，从中可以看出条例将政府部门定位于一个监督管理的身份，而不是直接参与者。但是在现实中，政府不但作为拆迁人的保护伞、权力后盾，更有甚者代替拆迁人履行拆迁职责。公民的权利在政府的权力面前总是显得软弱无能，本来是平等的权利关系由于政府的不当介入转换成了权力与权利的关系，性质完全发生了变化。
笔者认为政府在拆迁活动中应该扮演一个监督者、旁观者和保护者的身份。首先，颁发拆迁许可证等行政行为是其履行社会管理职能的体现，对于拆迁人的行为进行监督，对其违法行为给与处罚，监督拆迁活动的正常顺利进行;其次，政府不应作为拆迁活动的直接参加者。《城市房屋拆迁管理条例》第10条明确规定：“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”政府如果直接参与到拆迁活动中，必然会利用其权力对公民的权利造成损害，还会腐败等社会问题。所以政府在履行社会管理职能之后不得随意进入拆迁活动，应该作为一个旁观者;最后，政府应该还是一个保护者，一个公民权利的保护者。由于拆迁人与被拆迁人的地位实质不平等，被拆迁人处于弱势地位，政府应该更多的保护被拆迁人的利益，只有这样才会符合社会正义，进而维护社会的稳定，这也是政府存在的目的所在。
所以，笔者认为政府在房屋拆迁过程中应该扮演一个融监督者、旁观者和保护者三种身份于一身的角色。
四、 房屋拆迁过程中的私权保护
随着社会的发展，对私权保护的呼声越来越高。法治社会应该是一个充分确认私权和保护私权的社会。中国长期以来义务本位一直占据着主要地位，人民只有服从的义务。但是市场经济是权利经济，是充分认同和尊重私权利的经济。我们已经进入了市场经济建设的关键时期，对私权利的保护也愈加重要了。要保护人民的追求财产的进取心，所谓“有恒产者有恒心”，只有每个人都赋予了，国家才算真正的富裕。在房屋拆迁过程中就涉及到了私权保护问题，当前拆迁纠纷不断，主要原因就是政府对公民私权利的保护不到位。我们已经论述了房屋拆迁活动实质上是民事活动，拆迁双方当事人应该完全根据平等、自愿的原则进行民事活动。但是由于政府职能的不当行使让平等的民事关系权力化、政治化了，所以政府应该转变理念，运用法律和经济的手段履行社会管理职能，充分尊重和保护人们的私权利。
笔者认为在房屋拆迁过程中对私权的保护可以从以下方面入手：
(一) 合理界定公共利益
在当前的房屋拆迁纠纷中，有很大一部分是因为公共利益界定不明确所引起的。房屋拆迁的目的主要分为两种：一个是出于公共利益需要;一个是出于商业目的需要。在现实中这两种常常混淆不清，开发商往往买通政府官员，打着公共利益的需要拆迁，付出极小的成本，而实质上是用于商业目的，给公民的财产造成极大地损害。因此有必要明确公共利益的内涵，不能使公共利益成为拆迁人获取暴利的幌子，更不能使公共利益成为公民私权利遭到侵害的祸根。笔者认为，应该通过立法明确界定公共利益的内涵。公共利益的界定存在许多现实的困难，“公共利益是一个高度抽象、弹性极大的概念,是一个国家在特定时间、特定条件下和特定问题上的重大或根本利益所在,是一国法律规范的安全阀，其实质是一种对整个法律秩序起调控作用的手段。”[3]但是笔者认为公共利益至少应该包括以下内涵：
1.公共利益理应是合理合法并且公共受益的
财产权利是公民不可侵犯的基本权利，只有在法定条件下才可以考虑加以限制，私有财产神圣不可侵犯。公共利益还应该考虑到合理性的问题，尤其在拆迁中不能只考虑到政府或者国家的利益，公民的利益也应该考虑进来，公民的房屋居住了几辈子，突然之间要拆掉无论从感情上还是物质上都是不好接受的。尤其当前拆迁补偿不到位，过于牺牲私人利益来维护所谓国家社会利益对于被拆迁人来说是不合理的。
2.公共利益应该使公民有充分的参与权
涉及到人们私权利的时候，尤其是对人们的私权利加以剥夺或限制的时候必须给与利害相关人充分的表达的途径和权利，让利害关系人充分参与到其中以维护自己的合法权益。拆迁的整个过程不能有政府和拆迁人完全主导，被拆迁人必须有充分的参与权，对于拆迁范围，补偿标准等问题表达自己的意见。
3.公共利益应该使权力具有制约性，达到权责统一
政府利用权力，以公共利益的名义剥夺和限制私权利，很容易造成公权力与私权利的紧张、对抗。尤其是在公权力滥用公共利益的时候，监督与制约显得尤为重要。必须使权力处于阳光状态之下，通过违宪审查、司法审查、社会监督等多种手段来制约政府权力的行使。如果权力的行使者没有受到制约，那任何一个人都会滥用权力，必须建立权力的权责统一机制，是由权力的人在滥用权力的时候要受到法律的严重制裁，包括法律责任、政治责任、社会责任等，使其付出相应的代价。
(二) 明确正当的法律程序
“无论是公益性拆迁还是商业性拆迁,正当的法律程序都是保证拆迁合法、公正、有序的必要前提。”[4]正义要被人们看到，并且真实的感受到，必须要有正当的程序，只有有了正当的程序才会防治暗箱操作，防止人们的私权利不会被轻易的剥夺和限制。拆迁活动涉及到许多程序问题，比如说拆迁许可证的批准、拆迁范围的确定、补偿标准的确定等。笔者认为采取听证会的行使是确保程序正当，人们私权利不被侵害的有效途径。当前拆迁纠纷不断有很大的原因是拆迁各方的沟通不够，拆迁程序不够透明。首先，缺乏沟通容易造成各方当事人的不信任和误解;其次，程序不透明容易造成暗箱操作。当事人在毫不知情的前提下将自己的私权利拱手让与他人，这是不公平的。举行听证会就能够克服这些缺陷，使拆迁达到相对公平。
(三)合理公平的拆迁补偿
当前拆迁纠纷主要集中在补偿不合理上，主要体现在两个方面：第一，以公共利益掩盖商业目的，压低补偿费用。;第二，拆迁人利用其优势地位降低补偿标准。我们必须用法律的手段确定补偿标准，给与被拆迁人合理公平的补偿。在这一方面我们应该借鉴国外的先进经验，在补偿范围、补偿标准方面进行科学的界定，给与被拆迁人充分的合理的补偿，已达到社会之公正。
五、 结语
城市化进程是我国走向繁荣富强的必由之路，但是我们也应该时刻要记住经济要想跨越式发展必须在法治的轨道上进行。这就要求我们的政府必须重新定位，在城市化进程中体现出一个法治政府的姿态。时刻要遵循市场经济的固有调节方式，不要过多的用政治手段调控经济的运行。我们的政府还要克服发展速度的追求和社会稳定的协调，不要搞政绩工程。在追求速度的同时要注意维护广大人民群众的根本利益，努力建设社会主义和谐社会。我们相信，只要我们的政府坚持法治，转变执政理念，我国的社会主义市场经济建设一定会取得巨大成功。
注释:
[1]张翔、李军：《房屋拆迁法律理论与实务》，中国检察出版社1998版，第37页
[2]王才亮：《房屋拆迁纠纷焦点释疑》，法律出版社2005年版，第18页
[3]侯雪梅：“房屋拆迁中私人财产权利的法律保护”，载《法学论坛》2004年9月第5期，第48页
[4] 侯雪梅：“房屋拆迁中私人财产权利的法律保护”，载《法学论坛》2004年9月第5期，第50页
