农权法律网编者按：近年来，各地频发的房屋拆迁纠纷多源于补偿价格和补偿方式的争议。农权网推出的下文，就是未经被拆迁人同意而确定补偿方式引发纠纷的真实案例分析，或许能帮到您。
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孙亚峰:被征收人对安置补偿方式的选择权受法律保护
[裁判要旨] 《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十一条明确规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”，而实践中不少“官”民矛盾的产生，源于市、县级政府在作出补偿决定时，没有给被征收人选择补偿方式的机会而径直加以确定。本案的撤销判决从根本上纠正了行政机关这一典型违法情形，为当事人提供了充分的司法救济。
[案情]
原告何某。
被告某人民政府。
原告何某诉某人民政府不服房屋征收补偿决定一案，向法院提起行政诉讼。
经审理查明，2011年10月29日，某人民政府发布《房屋征收决定公告》，决定对银川路东旧城改造项目规划红线范围内的房屋和附属物实施征收。同日，某人民政府发布《银川路东地块房屋征收补偿方案》，何某位于淮安市淮阴区黄河路北侧3号楼205号的房屋在上述征收范围内。经评估，何某被征收房屋住宅部分评估单价为3901元/平方米，经营性用房评估单价为15600元/平方米。
在征收补偿商谈过程中，何某向征收部门表示选择产权调换，但双方就产权调换的地点、面积未能达成协议。
2012年6月14日，某人民政府依征收部门申请作出淮政房征补决字[2012]01号《房屋征收补偿决定书》，主要内容：何某被征收房屋建筑面积59.04平方米，设计用途为商住。因征收双方未能在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议，某人民政府作出征收补偿决定：1、被征收人货币补偿款总计607027.15元，2、被征收人何某在接到本决定之日起7日内搬迁完毕。何某不服，遂申请行政复议，后复议机关维持本案征收补偿决定。原告仍不服，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销本案征收补偿决定。
原告诉称：被告于2012年6月14日作出的淮政房征补决字【2012】01号房屋征收补偿决定程序违法，补偿方式错误，请求撤销被告所作征收补偿决定。理由如下：1、被告在对银川路东旧城改造项目施工过程中，没有依法与原告进行协商和沟通，并且在双方没有达成一致的安置协议的情形下，单方面拆除了原告的房屋，给原告的财产造成了巨大损失，征收程序严重违法;2、原告在征收补偿商谈中一直主张产权调换，被告的征收决定给予货币补偿违反了法律规定。
被告辩称：被告所作补偿决定，认定事实清楚、适用法律正确、基本程序合法，依法应予维持。1、房屋征收程序正当，符合法律规定。2011年10月29日，被告依法定程序发布房屋征收决定公告后，在签约期限内，征收双方未能依照征收补偿方案的要求在签约期限内签订房屋征收补偿协议，房屋征收部门遂报请被告作出房屋征收补偿决定，房屋征收程序正当。另，被告并未下达任何命令和指令对原告房屋实施行政强制，也未给原告造成任何损失;2、现场工作记录表明，征收双方就补偿方式多次协商，原告最终选择货币补偿，被告根据现场工作记录认定原告选择货币补偿并无不当;3、被告于补偿决定书送达同时通知原告提前领取补偿款，是对广大被征收人的权利保护，同时亦不违反先补偿、后搬迁的原则;4、被诉征收补偿决定经复议予以维持。
[审判]
法院审理认为，本案争议焦点为被诉房屋征收补偿决定是否侵害了原告的补偿方式选择权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称《条例》)第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。通过对本案证据的分析，可以认定原告选择的补偿方式为产权调换，但被诉补偿决定确定的是货币补偿方式，侵害了何刚的补偿选择权。据此，法院作出撤销被诉补偿决定的判决。一审判决后，双方均未提起上诉。
[评析]
近年来，各地频发的房屋强拆纠纷多源于补偿价格和补偿方式的争议，征收部门有时会根据征收项目的具体情况，未征得被征收人同意，径直确定补偿方式，不符合《条例》所规定的“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。本案中，被诉补偿决定直接确定货币补偿，违背了被征收人的意愿。
单向性是行政权行使的基本特征，行政机关发布命令，由行政相对人接受。而在一些行政行为里面也不完全是单向性的，有时候也要注重行政相对人的参与和反馈。
法律程序是人们进行法律行为时必须遵循或履行的法定时间与空间上的步骤和形式，是实现实体权利和义务的合法形式和必须条件。房屋征收补偿虽然是政府基于一种行政权作出的行为，但是它还有另外一层属性，即征收本质是以对相对人的利益置换的形式提出的。那么如何置换，这就需要设定一个正当程序。从比较法的角度，两种主要立法模式对于行政征收都有一些保障相对人实体权利的程序。在英美法系，关于征收补偿事项，有一种是采取解决民事权益纠纷的方式来进行的，因为房屋征收补偿与民事纠纷补偿没有本质上的区别，相当于国家公共权利对公众财产的一种购买。有的国家也有用行政诉讼的形式来审理，但是一般都非常注重相对人的权利保障和参与。因此，房屋征收补偿首先需要一个正当的征收程序。[!--empirenews.page--]
本案的焦点就是补偿程序中的补偿方式选择权问题。从民事权利的角度来看的，这个选择权的权源本质上就是相对人的物权。物权在变现的时候可以是物物交换，也可以是货币交换，即使是国家征收，如果没有正当理由，也不能否定相对人的物权的固有权能。国家征收如果没有正当公共利益的要求的话，必须尊重相对人的处分的权能，这种处分的权能就包括其可以选择货币或者产权调换的方式，实际上是尊重相对人处分权，是保障相对人实现物权权能的一种立法体现。
从行政权的角度来说，在征收类的行政行为里，相对人在征收程序中有正当的参与权利，表现为相对人可以与征收人之间就如何补偿进行协商的谈判，本案被告即剥夺了原告这一权利。另外，从目前被广泛提倡的行政权力要从公共管理向公共治理转变的角度来看，治理的重要一个内涵就是淡化单向形式行政权力，更加强调双向性的、协调性的的行政观念，所以保障相对人的补偿方式选择权，其实是行政观念转变的一种体现。
从选择权的产生来看，被征收人的选择权是由《条例》所赋予的。在征收过程中，选择权是直接影响被征收人权利义务关系的权能，拥有选择权意味着被征收人可以在安置补偿方案中提出主张和要求，实现保障被征收人的居住条件有改善、原有生活水平不降低的立法目的，因而其利益具有受社会保护的正当性。《条例》确定货币补偿的标准是按照市场价格，所以就价值而言，货币补偿和产权调换二者之间在理论上应该是等同的。但是，由于被征收人的各自情况不尽相同，不同的补偿方式对其意义和价值也有所不同。因此，《条例》确定被征收人具有补偿选择权，其目的是赋予被征收人主动权，由其根据各自所需选择最适合自己的补偿方式，这是保护被征收人合法权益的一项人性化规定。相对而言，尽管可能增加工作量、影响工作效率或提高工作难度，但是政府作为征收人应该充分尊重被征收人的补偿选择权。
实践中，部分征收人却往往忽略了这项规定的重要意义，而是按照自己的意愿和需要单方确定补偿方式。具体而言，部分征收人通常综合评估可用安置房源和商品房市场行情等实际情况之后，确定对自身最有利的补偿方式，在补偿方案确定的过程中，对补偿方式加以人为的诱导或限制，如在安置房源充足或被征收房屋产权有争议等情况下，为消化存量安置房和避免不必要的矛盾，倾向于产权调换方式;在安置房源不足等情况下，为加快征收补偿的进程、节省被征收人过渡用房的支出等目的，则倾向于货币补偿方式。上述情形，由于没有尊重被征收人的实际状况和真实意愿，在补偿决定中侵犯了被征收人的补偿选择权。本案即是如此，在查明事实后，应依法判决撤销被诉征收补偿决定，从而有力维护被征收人的合法权益。
