案情：

　　2005年9月6日，经重庆市某区国土资源和房屋管理局(以下简称区国土局)审核同意，重庆市国土资源和房屋管理局(以下简称市国土局)为重庆A公司颁发了房产证。之后，区国土局发现A公司为申请登记而提供的证明材料系伪造，便注销了颁发给A公司的房产证，并于2008年5月13日在《巴渝都市报》登载。

　　2006年12月11日，重庆市B公司向唐某借款100万元，由A公司用其房产提供担保。嗣后，B公司没有按期归还借款本息。唐某向法院提起民事诉讼，重庆市某区人民法院于2007年4月16日判决B公司还本付息，A公司承担连带清偿责任。判决生效后，唐某对A公司用作担保的房产申请执行，因该房产被注销登记而未果。

　　2010年3月17日，唐某提起行政诉讼，要求确认区政府注销房产证的行为违法。2010年11月1日，重庆市某中院判决驳回了唐某的诉讼请求。2011年2月23日，唐某再次提起行政诉讼，诉称：自己是基于对区政府向A公司颁发房地产权证的信赖，才与A、B公司之间发生借款及担保法律关系，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格，请求法院确认区政府给A公司颁发房产证的行为违法。被告区政府辨称，唐某与A公司签订了抵押合同，但未依法办理抵押登记，其与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不享有诉权。此外，唐某自2006年12月就知道了被诉具体行政行为内容，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第四十一条第一款的规定，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年，唐某的起诉已经超过了法定期限，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　审判：

　　一审法院经审理认为，唐某与被告区政府的变更登记行为有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼。区政府辩称唐某不具备本案诉讼主体资格的理由不成立。

　　根据《行政诉讼法解释》第四十一条第一款的规定，行政诉讼的起诉期限是知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年。本案中，唐某在2006年12月11日就知道了区政府为A公司颁发了房产证，但唐某此时并不知道登记行为违法，他确切知道该登记行为违法是在2010年11月1日收到重庆市某中院的判决之后，起诉期限应该从该日起计算。据此，被告区政府辩称唐某起诉超过法定期限的理由不成立。

　　被告区政府没有按照规定尽到审慎的合法性审查义务，作出的变更登记行为违法。因涉案房产证已被注销，被诉具体行为行为不具有可撤销的内容。所以，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项之规定，判决确认被诉具体行政行为违法。

　　一审宣判后，被告区政府提起上诉，诉称：即便唐某与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，根据《行政诉讼法解释》第四十一条第一款的规定，其起诉也已经超过法定的诉讼期限，请求二审法院予以改判。原告唐某则坚持认为，自己是在收到重庆市某中院2010年11月1日作出的行政判决书之后，才知道被诉具体行政行为违法，提起本案诉讼并未超过法定期限。

　　重庆市某中院经审理认为，原判决事实清楚，适用法律正确，予以维持。

　　评析：

　　本案对唐某与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，即原告资格的认定没有争议，但对唐某的起诉是否超过法定期限则有较大争议。

　　第一种意见认为，唐某的起诉超过了法定期限。唐某在2006年12月11日就知道了区政府为A公司颁发了房产证，即知道了被诉具体行政行为的内容。《行政诉讼法解释》第四十一条第一款明确规定，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。唐某提起行政诉讼的最晚时间是2008年12月11日，他在2011年2月23日提起诉讼，明显已超过法定的起诉期限，应判决驳回起诉。

　　第二种意见认为，唐某的起诉并未超过法定期限。该案中，唐某确实在2006年12月11日就知道了被诉具体行政行为的内容，但他并不知道自己受到了侵害，也不可能提起诉讼。如果机械的适用法律，会导致原告的合法权益得不到保障。应更为灵活的理解司法解释对起诉期限的规定。唐某是在2010年11月1日收到重庆市某中院的判决之后才知道区政府登记颁发房地产权证的行为违法，也就是在此时，才知道自己权益受到被告违法登记行为的侵害，起诉期限应从2010年11月1日开始计算。据此，唐某的起诉并未超过法定期限。

　　该案的判决正是体现了第二种意见，笔者亦赞同此说法。

　　一、现行立法对行政诉讼期限的规定及不足

　　我国《行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”为了进一步完善诉讼期限的规定，2000年出台的《行政诉讼法解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。” 表面上来看，《行政诉讼法》和司法解释对诉讼期限的规定很完善。但是，实践中出现了知道具体行政行为内容，但却并不知道具体行政行为违法，更不知道自己受到或者可能受到该具体行政行为侵害的情形。上述案例中，唐某便明确知道区政府为A公司颁发房产证这一具体行政行为的内容，但却并不知道颁发房产证是违法的，更不知道自己的合法权益会受到该具体行政行为的侵害，自然不可能提起诉讼。此时，如果严格依据《行政诉讼法解释》规定的诉讼期限作出判决，显然不利于行政相对人合法权益的保障。

　　可见，现行行政诉讼法对诉讼期限的规定并不合理。有论者就曾提出，应将我国行政诉讼法规定的诉讼期限起算基点“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起”修改为“知道权益受损之日起”。 马怀德教授在行政诉讼法修改建议稿中也持此种看法。 该案对行政诉讼期限起算基点的两种对立意见，也是因行政诉讼法对诉讼期限规定不合理而产生的。

　　二、具体行政行为“内容”的扩大解释

　　在行政诉讼法修改之前，如何才能既不违背立法关于诉讼期限的规定，又能保护行政相对人合法权益呢。笔者认为，在严格依法不能保障行政相对人合法权益的情况下，应积极的发挥法官的能动作用，对现行法律进行解释。具体而言，可以对知道具体行政行为的“内容”作扩大解释，将具体行政行为违法包括在具体行政行为内容之内。也就是说，知道具体行政行为内容违法，才算完整的知道了具体行政行为的内容。相应的，诉讼期限起算基点要从原告知道具体行政行为内容违法之日起计算。

　　本案中，法院裁判的亮点就在于，没有机械地适用《行政诉讼法解释》第四十一条第一款的规定，而是认定：唐某虽然在2006年12月11日就知道了区政府为A公司颁发了房产证，但其确切知道该登记行为违法是在2010年11月1日收到重庆市某中院作出判决之后，其起诉期限应该从该日起计算。虽然判决书中没有出现对具体行政行为“内容”进行解释的措辞，但实际上是将具体行政行为“违法”包括在了具体行政行为“内容”之内，对具体行政行为“内容”作了扩大解释。

　　(一)对“内容”作扩大解释符合立法规定诉讼期限的目的

　　有意见认为，行政诉讼的起诉期限从知道内容违法之日起计算违背了立法规定诉讼期限的目的。笔者以为，这种说法并不正确。

　　行政诉讼法规定诉讼期限的目的，一方面，是为了督促行政相对人及时行使权利，以防止其滥用或者怠于行使诉权，给他人或者社会公共利益造成损害;另一方面，是为了保证行政法律关系的稳定，以维护既定的行政法律秩序。但是，如果行政相对人知道的具体行政行为内容错误，也并不知道自己的权益受到了错误具体行政行为的侵害，亦即不知道自己享有诉权，自然不涉及滥用或者怠于行使诉权，损害他人利益的问题。而且，行政法律关系的稳定应以行政行为的正确为前提，如果错误的行政行为得不到纠正，不仅对形成稳定的行政法律关系不利，反而会冲击正常的行政法律秩序。

　　所以，将知道具体行政行为违法之日认定为行政诉讼的期限起算基点不违背立法规定诉讼期限的目的。

　　(二)对“内容”作扩大解释有利于行政相对人合法权益的保护

　　如果严格按照我国《行政诉讼法解释》第四十一条第一款的规定，只要知道具体行政行为内容，不管其正确与否，均以知道内容之日起计算起诉期限，就等于以立法规定的诉讼期限为据，变相剥夺了当事人的诉权，必然导致行政相对人的合法权益得不到保障。本案中，若采纳上述第一种意见，以唐某的起诉超过法定的诉讼期限为由，驳回其诉讼请求，在法律适用上完全没有错误，但唐某与A公司之间基于担保而产生的可期待利益就得不到保障，显然有失公正。

　　机械地执行法律只会沦为熟练的“法匠”，法官不能满足于做“自动售货机”。硬性适用固定化的规则既难以实现法律公正，又难以实现社会公正 。将具体行政行为的“内容”扩大解释为包括具体行政行为的违法性，亦即将知道具体行政行为的期限延推至完整的知道具体行政行为(具体行政行为违法)之日，这样，既符合现行行政诉讼法的规定，又有利于行政相对人合法权益的顺利实现。

　　三、结语

　　行政诉讼法关于起诉期限的规定对于防止行政相对人怠于行使诉权，保障行政法律关系的稳定发挥了必不可少的作用。但起诉期限不能剥夺当事人的诉权。现行行政诉讼法关于起诉期限的规定需要改革。然而，不同于已有的修改建议——将行政诉讼的期限起算基点从“知道或者应当知道具体行政行为之日”修改为“知道或者应当知道权益受侵害之日”。笔者认为，应当将行政诉讼法的起诉期限认定为“知道或者应当知道起诉期限之日”。因为行政相对人知道起诉期限，一定知道具体行政行为内容，也自然知道自己权益受到了侵害并享有诉权。此外，诉讼期限的规定作为“舶来品”，并未考虑本土因素。在我国，公民权益受到行政行为侵害并非只有司法救济途径，部分受侵害的公民确实不知道立法规定了诉讼期限，他们通过上访或反应问题等其他非正式制度寻求救济，超过2年的起诉期限后，才知道自己应及时向人民法院提起诉讼。这样，如果以诉讼期限为据，不予受理或者驳回起诉，显然不利于行政相对人合法权益的保障，有失公正。如果以知道或者应当知道起诉期限之日起计算诉讼期限，则能够避免上述问题。