农权法律网编者按：我国农村现行土地权属制度是集体所有、家庭承包经营，这种制度的法律关系及农民利益的表达机制如何，请看农权网推荐的文章。

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　　孙随随 李瑞洋 邱诗瑜 贾波:我国现行农村土地权属制度的困境与出路

　　

　　[摘 要] 我国现行农村土地权属制度存在的困境主要表现为所有权和使用权的残缺、“农民集体”法律内涵的模糊性以及农民利益表达机制的缺乏。本文从农村土地权属制度的两个方面进行剖析，一是内部“还权于民”、明晰土地产权，二是外部建立起农民利益表达机制，内外结合，探讨解决现行我国农村土地权属弊端的出路。

　　[关键词] 集体土地所有权;农民集体;还权于民;农民利益表达机制

　　一、引言

　　建国后，我国的农村土地权属制度经历了四个发展阶段，第一阶段是耕者有其田的农民私有的土地所有权，第二阶段是农民私有，集体统一经营使用，第三阶段是集体所有，统一经营使用，第四阶段是集体所有，家庭承包经营。我国的农村土地权属制度正处于集体所有，家庭承包经营阶段，但其与当前社会经济发展的不适应性却日益凸显。

　　二、现行农村集体土地所有权的困境分析

　　(一)所有权和使用权的残缺

　　以马克思主义政治经济学关于“生产资料占有制”的论述作为中国土地权属制度设计的逻辑起点和基础，直接导致了农村集体所有土地出现了“所有权残缺”和“使用权残缺”的困境，更严重的是，集体土地的所有权关系在法律上开始变得混乱和模糊。

　　1.所有权残缺。所有权残缺是新制度经济学家哈罗德・德姆塞茨提出的一个主要理论，其意指“完整的所有权权利束中的一部分被删除”，而之所以如此，是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家，或已由国家来承担。按照现行宪法和法律规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。除非国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说只有国家可以通过公权力的行使来改变土地的所有权性质，公民、法人或者其他土地使用者并不具有买卖或者以其他形式转让土地所有权的权利。

　　同样的，作为农村集体土地所有权人的“农民集体”，既不能自主地决定将自己的土地卖给本集体内部的成员，也不能将土地卖给周围的集体，甚至不能主动把集体土地卖给国家，而只能被动等待国家前来征收。这种通过法律对集体土地所有权人的权利进行的限制，不但使集体土地变成了德姆塞茨所说的“所有权残缺”，也使国家成了集体土地的真正所有权人。其结果是，那些依然归农民集体拥有的土地不过是“没有被征收的潜在的国有土地”而已。

　　2.使用权残缺。使用权残缺指的是农村集体土地一般只能用于农业生产，宪法对此尽管有暗示，但却并没有明确的规定。不过，现行的《土地管理法》却确立了“以土地所有权的性质来决定土地使用权的范围”这一原则。即农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，但是农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。我国《土地承包法》第17条也做了类似的规定，即农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。同时法律也禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。这意味着集体所有的土地则等同于农业用地，被牢牢地限制在农业生产领域而不能用于能够产生高于农业收益的其他项目中去。

　　(二)关于“农民集体”的认识及其利益代表机构的问题分析

　　理论上，“集体”是指为了某种共同的目的而组织起来的人进行的一种群体性生活的共同体。“农民集体”是中国“特有”的民事权利主体。所谓特有，是指它的出现，不是社会经济自然发展的结果，而是基于国家政治的明确需要，并且它随后的地位变化，也不可避免地受到已铸入其内的国家意志的影响。中国“农民集体”规模巨大，但是在维护农民集体利益上、对政策制定的影响程度上都表现出弱势群体的状况，尤其是对于土地政策只能够单向度的接受。

　　从农村集体土地所有权的现实运作来看，由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到与之相对应的载体，导致“农民集体”作为集体土地所有权的主体实际上并没有具体的权利，并不行使所有者的实际权能。因此，当面对侵犯农民个体土地使用权的情形时，也难以通过“集体”寻求救济。

　　面对规模如此庞大的农民群体，什么样的组织能够有效地代表农民集体，这个实际参与经济活动的主体又是通过怎样的表意机制来表达自己的意愿。在调研中我们发现：农民利益代表机构，各地不一，有村公所、村委会或农村集体经济组织等，但村民委员会在广大农村是普遍存在的，因此笔者仅论述村民委员会的角色定位。

　　根据法律规定，村民委员会既不是经济组织，也不是政治组织，而是村民自治组织。如果承担代表职能的组织不能有效地代表农民个体的权利，那么集体农地权利项下的个体权利必然受到损害。而我国的法律法规并没有明确规定中国集体土地所有权具体由谁来代表，实际上就赋予了村民自治组织很大的集体财产的管理权。现实生活中，村民委员会的工作主要是协助政府进行土地的监管和征用，实现对集体土地的监管和社会控制。但是基于监管和社会控制，必然使得村委会承担许多的行政职能和管理职能，因此也为具体操作这一制度的领导者提供了权利寻租的机会，必将虚置和影响农民参与村民自治的民主权利。在这样一种集体制度下，受损害的真正主体是农民个体。

　　三、如何走出困境

　　笔者认为，解决现行我国农村土地权属制度的困境应从内外两个方面入手，即从农村土地权属制度内部解决“还权于民”、明晰土地所有权的问题，从而维护农民个体利益;同时从外部解决建立农民利益表达机制问题，限制公权力对农民个体利益的不当影响。只有内外两个方面的共同努力，才能从根本上走出现行土地权属制度的困境。 　　(一)内部：“还权于民”--让土地所有权回归农民

　　在调研中，我们发现，集体土地所有权从根本是一种‘反权利’，是以‘空权利’的方式来否定原有土地的私人所有权。并且在一定程度上讲，中国的集体土地所有权是僵化的，由于其受到公权的种种限制，而使集体土地所有权主体被悬挂，或者说被虚化，从而导致农民土地权益得不到保障，土地效益得不到应有的发挥。解决问题的关键在于：还权于民。

　　“还权于民”即将土地所有权原原本本的归还农民本人，也就是将现有的集体土地分配给农民个人所有，最终实现所有权与使用权的统一。土地产权归农户，土地作为私人不动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协商决定。有人担心这样做，会使许多人因为土地交易而失去土地，重返贫困，或者再次陷入土地兼并的“怪圈”。在我们的调研中发现，这种担心是不必要的。今天的农民不但不会一窝蜂似的将土地卖掉，反而会更加珍惜作为自己生活的最后一道保障线的土地资源。何况土地的交易与林木的采伐一样，可以通过制度设定来防止不合理的交易。

　　“还权于民”的积极意义在于：第一、产权明晰，解决了农村土地集体所有产生的“农民集体”虚位的弊端，从而有效的定分止争， 维持基本的社会秩序;第二、农户取得完整的所有权，也即取得一种彻底的私权，大大排除了公权干预和公权侵蚀的空间，从而使农户的利益得到应有的保障;第三、由农户享有土地所有权，因其较大的利益激励机制，可以促使农户合理利用和保护土地，持续增加对土地的投入，最大限制的激发农户的生产积极性;第四、土地私有可以促进土地合理流转，使得资源根据效益原则配置，有利于发展农业规模经济;第五、便于农村人口向城市移民，改变中国社会的城乡二元结构。

　　目前，实现“还权于民”的硬伤来自于政治意识的约束和修宪的难题。从政治上考虑，我国是社会主义国家，而社会主义应以公有制为主体。若仅仅着眼于政治逻辑，视土地公有为中国特色社会主义的标志而神圣可侵犯，则很容易滑入意识形态上“非公即私”的思维陷阱。其实，无论是土地公有还是私有，都是一种政策工具，是为生产力的发展服务的，哪一种土地权属制度更有利于生产力的发展，有利于经济效率的提高，就可以采用。没有哪种土地权属制度是永恒正确的，要看当时生产力发展的要求。

　　美国法社会学家埃里克森指出：一切“有效的规范”都是社会群体在长期的博弈互动中产生的非正式的规范，法律或新制度的安排说到底不过是对这种“有效规范”的承认和认可。中国宪法规定“农村土地归集体所有”，虽然短时期内改变一个国家的根本大法是很难的，但是随着农地农民所有的需求主体增多，需求主体的愿望增强，宪法的修改也仅是时间的问题，况且中国的语言是丰富多彩的，再加上众多优秀的理论家的精妙阐释，在中国巧妙的推行农民所有而不与社会主义制度冲突的可能性也不小。

　　(二)外部：建立具有真正代表农民利益的表达机制

　　解决农民土地集体所有权的困境，需要在外部建立起具有真正代表农民利益的表达机制。这制度种设计的原因在于，现行我国农村权属制度的的外部运行机制，同样是一种博弈机制。不管是农民个体，还是农民集体，在面对公权力这个强大的博弈对手时始终处于弱势地位。任何强硬地对土地处分权的干涉和滥用，给农民带来的损害都是显而易见的。

　　但是从目前的现实情况来看，当农民的利益受到侵犯时，农民维权的方式无非有诉讼和上访。但是，诉讼成本较高，上访效能太低。农民又缺少像工会、行业协会这样的维权工具，难以对利益要求进行系统的组织化的表达。因为缺少利益代言人，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动，在国家资源的分配和制度安排上处于极端不利的位置。

　　组织资源是最有决定意义的资源，它能使弱小的个体汇聚成强大的团体，对自己的利益进行有效地、集中地表达和有力地维护。为了规范农民的利益表达行为，维护农民的合法权益，需要建立一个农民自已的组织。像于建嵘教授提出的农会(农民协会)，它是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的维权组织。因此，代表农民利益的表达机制的建立是切实可行的。比如，关于“公共利益”的评价体系的建立，其中参与的主体不仅应当包括公权力的地方政府部门，还应该包括农民。关于什么是公共利益，哪些算作公共利益，应该在充分的民意调研基础上确立。这样，一方面限制了过分强大的公权力，另一方面也能够充分发挥基层政权在土地问题上的政治杠杆功能。

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　　[9]张晓芹.建立健全农民利益表达机制，建设社会主义新农村[EB/OL].法律图书馆.http：//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=7436.2006-8-2.2014-1-14.

　　作者简介：孙随随(1992-)，女，汉族，河南周口人，河南科技大学法学院，研究方向：法学。