农权法律网编者按：解放以来，我国农村进行了数次改革，促进了农村生产力的提高。但随着社会经济的发展，当前农村土地制度依然存在不少问题，必须以改革方式予以解决。请看专家的意见建议。
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王思铁:中国农村土地改革的回顾与展望
土地问题，是农村、农业、农民的根本问题。中国经济的发展潜力在农村，发挥这一潜力需要深化农村改革特别是土地制度的改革。本文拟就此谈几点粗浅看法。
一、农村生产力的两次大解放
从事农村工作数十年，改革之初的一副质朴的农家春节对联总让笔者记忆犹新，上联：责任田一田盖一田，下联：农民年一年胜一年，横批：万象更新。可见，当时广大农民对“土地大包干”、农民生活快速变化的欣喜。习近平总书记强调：“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”土地制度是国家的基础性制度。
旧中国的农民，在封建土地制度桎梏下，过着饥寒交迫的生活，80%左右的农村人口处于绝对贫困之中。1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》出台。由此，全国农村展开了史无前例的轰轰烈烈的土地改革，到1952年底，除西藏，新疆等少数民族地区和台湾以外，全国土地改革基本完成，3亿农民分得了7亿亩土地和大量的农具、牲畜和房屋等;还免除了每年缴纳约三百五十亿公斤粮食的地租。土地改革彻底废除了封建剥削的土地制度和改变了农村的生产关系，广大农民真正成了土地的主人，在政治上、经济上翻了身;极大解放了农村生产力，农业生产活动迅速恢复和发展，为国家的工业化建设准备了条件，也巩固了新生政权。
但是，由于“左”的影响，在农村人民公社普遍成立后，我国农村形成了生产队为基础的分别属于人民公社、生产大队和生产队“三级所有，队为基础”的以土地为主的生产资料集体所有制形式。这一体制制约了农民生产积极性，束缚了农村生产力的发展。1978年，我国改革首先从农村开始，农村改革又从土地制度入手。这一年底，安徽凤阳小岗村18位农民在严立华家低矮残破的茅屋里率先创造了极具中国特色的家庭联产承包责任制。这一经验得到推广后，家庭联产承包责任制便在全国如火如荼地展开。以土地为核心的农村改革，重点结束了人民公社的经济体制，实行家庭联产承包责任制，即在坚持土地、大型农机具和水利设施集体所有制的基础上，实行土地所有权和经营权的分离，以家庭承包经营为基础，统一经营和分散经营相结合，把农户的物质利益与生产成果紧密联系起来。土地集体所有权与家庭承包经营权的“两权分离”，极大调动了广大农民的生产积极性，又一次极大地解放了农村生产力。1983年1月，中共中央发出《当前农村经济政策若干问题》的1号文件，对家庭联产承包责任制作出了高度评价，充分赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。
回顾建国来的农村土地制度，土地改革和家庭联产承包，两次极大地解放了农村生产力。特别是以土地制度为主体的农村改革，释放了农民的生产积极性，我国农业得到飞速发展，粮食产量大大提高。据统计，从1978年到1984年的短短几年间，我国粮食总产量由30477万吨增加到40731万吨，增长了33.6%，年均增长5%，人均占有粮食由319公斤增加到396公斤，增长了24.1%，年均增长3.7%，从根本上解决了全国人民的吃饭问题。同时，农业总产值增长68%，农民人均纯收入大幅增长。此后，中央在尊重基层探索的同时，注重顶层设计，对农村土地制度改革作出一系列重大决策，譬如1993年正式将“家庭联产承包责任制”写进《宪法》修正案，使其成为一项国家的基本经济制度;1997年发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，进一步明确了土地承包期再延长30年，稳定土地承包关系，实行有统有分的双层经营体制;2001年下发《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，允许土地使用权的合法流转，土地的“两权分离”向“三权分置”发展;2002年通过《农村土地承包法》，以法律形式专门对土地承包中涉及的重要问题进行明确和规范。
实践证明，我国坚持用土地为核心改革的方法解放和发展农村生产力，坚持实现、维护和发展人民群众的根本利益，使农村改革发展取得了举世瞩目的辉煌成就。农村土地改革的伟大实践，推动了我国农业生产、农民生活、农村面貌发生了巨大变化，为我国改革开放和社会主义现代化建设作出了重大贡献。这些巨大变化，使广大农民看到了走向富裕的光明前景，坚定了跟着我们党走中国特色社会主义道路的信心。
二、当前农村土地问题不容忽视
近日，笔者了解到，川东某县贫困行政村的某自然村道路还有近半没硬化，进而影响该自然村入户路的硬化。原因是该行政村内的另一个自然村道路建设要占某农户的承包地，而该农户要价太离谱，一时协商不好，影响施工所至。类似的土地问题还有许多。毋庸置疑，家庭联产承包极大地解放和发展了农村生产力，但是，当前农村土地制度依然存在不少问题。[!--empirenews.page--]
一是经济功能不在。众所周知，农村改革是从土地家庭承包经营、废除人民公社开始的。当“三级所有，队为基础”解体，特别是人民公社、生产大队、生产队分别被乡政府、村民委员会、村民小组取代之后，乡政府成为基层政权、村民委员会和村民小组成为村民自治组织，他们都已不具备村集体经济组织的生产组织功能和财产管理功能。特别是随着改革的不断深入，在普遍的撤村并村、撤组并组后，这种经济功能已经丧失。加之，法律和政策规定农户承包土地先为15年不变，后为30年不变;农村土地仅有农民集体所有之名，而无农民集体所有之实。农民普遍认为承包地就是自己的私有财产，自己不仅拥有承包经营权，而且更拥有农地所有权。
二是集体所指不明。我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》和《农业法》等重要法律都明确规定，农村土地属于农民集体所有。单从这一点来说，农村土地产权是明确的。然而，“集体”是指哪一级，法律规定却又很不明确。譬如在《宪法》中，被笼统规定为农村土地“属于集体所有”，在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级集体所有，而在《土地管理法》《农业法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有。同时，《土地管理法》虽然规定，农村“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”但是，目前为止，仅有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国务院尚未制定出台农地使用权转让的相关法规。虽然也有农户在进行流转，但现代意义上农地集中经营还是很少。
三是土地界线不清。《土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”同时，第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”但是，现实中却存在国有土地与农民集体所有土地，农村集体经济组织与集体经济组织之间、农户与农户的土地都存在界线不清问题，在不少地方，这一问题还比较突出。
四是资源分配不均。农村改革之初，土地是按照当时生产队的人口平均分配到户的，承包期15年不变。这期间，为解决“地多种不了，地少‘吃’不饱”问题，许多地方实行“大稳定，小调整”政策，使得人均土地基本上是均等的。1997年，推行第二轮农村土地承包，根据承包期再延长30年不变政策，普遍实行“生不加，死不减”的政策，农村人均土地发生了重大变化，形成“死人有地、活人无地，女儿有地、媳妇无地”等不公平现象。土地是一种宝贵的社会资源，农村土地分配不均，极易导致社会财富分配不均，引发社会矛盾。
五是监督管理不力。《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”同时还规定“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”但是，这些规定并未得到严格认真的落实执行。建房、坟地、取土、采矿等毁坏农田的行为和擅自买卖土地、改变农田用途、撂荒土地、闲置土地的现象普遍存在。当然，其中有的是经济发展社会进步层面引起的，譬如“空壳村”以及某些边远山区的撂荒地等。因为农民进城务工或从事其他非农经营而不愿回原住地方，使村子“空壳”、土地撂荒。
三、深化土改要以新思路寻求新出路
现行土地制度不够完善，建设用地外延式扩张，非市场配置、价格扭曲造成土地粗放利用;一些地方以“地”谋发展，一定程度造成地方政府债务和潜在金融风险;土地利益分配不公，积累了社会问题。对此，必须积极有为，以改革方式解决土地领域的深层次问题。党的十八届三中全会《决定》明确土地管理制度改革方向、重点和要求，以此为标志拉开了新一轮农村土地改革的序幕。笔者认为应当坚持“打破‘二元结构’，实行‘三权分置’，坚守‘三条底线’”的新思路，以此深化农村土地改革，促进农村经济社会的全面发展。
一是打破“二元结构”。马克思说：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。在土地、资本、劳动力和科学技术这四大生产要素中，土地无疑是最重要的。没有土地，资本、劳动力和科学技术将失去立足之土地，创造财富也将无从谈起。新一轮土地改革的核心，无疑是打破土地“二元结构”限制，推进农村土地的改革;既要改变人们在占有、使用土地上的关系问题，更要解决土地作为一种生产要素在经济发展、尤其是在农业发展上怎样配置利用好的问题。推动新一轮农村土地改革，有利于打破土地“二元结构”限制，完善我国农村经济经营模式、发展方式的转变、促进农村产业结构的战略性调整，促进农村生产力发展和农业现代化早日实现;有利于推进城乡一体发展，促进城镇化进程，释放以往固化在农村土地中的资产价值，弥补以往为发展工业人为造成的工农产品“剪刀差”，增加农民受益;有利于发展农村市场，促进消费，缓解产能过剩，刺激经济增长，替代房地产货币蓄水池功能，防止严重通胀发生。总之，土地改革是农村改革又一次重大制度创新，目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。[!--empirenews.page--]
二是实行“三权分置”。新一轮农村土地改革，要围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。在坚持农村土地农民集体所有的前提下，改革原有土地所有权和承包经营权的“两权分离”，促使承包权和经营权分离，形成落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权分置”。这是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。落实集体所有权，就是必须牢牢坚持农村土地农民集体所有，落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是必须依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户，并且任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。放活土地经营权，就是必须允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营;在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。
三是坚守“三条底线”。土地制度是国家的基础性制度，目前农村土地制度是改革的深水区，既涉及亿万农民的财产权利，也攸关农村集体经济的未来发展。必须坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。农村土地必须是农民集体所有，也就是农村集体经济组织所有。《物权法》规定，农村集体经济是一类特殊的经济组织，它不是共有制经济，集体财产的收益可以量化到成员，但集体的财产不能分割到成员;农村集体经济组织具有地域性、唯一性和排他性，这明显不同于企业组织。严守18亿亩耕地红线是深化农村土地制度改革的底线，决不能突破。没有土地，哪能产粮!以粮安天下，这是治国理政的朴素道理。把饭碗牢牢端在自己手中，是我国粮食安全的战略目标。只有这样，才能确保谷物基本自给、口粮绝对安全。无论农地改革还是农村改革，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。维护农民权益要落实到农地改革、政策制定、征地拆迁、保障房供地、土地整治、矿产开发、地灾防治、执法督察等各个方面，体现在新一轮土地改革决策、执行、监督的各个环节。总之，土地改革必须让广大农民在“平权”“共享”中受益。
四、稳步推进农村土地制度改革
党的十八届三中全会以来，中央发出了多个有关农村土地改革的文件，譬如关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见等。以权利平等、放开准入、公平分享为重点，新一轮农村土地改革的范围覆盖农村集体经营性建设用地入市、征地制度改革、宅基地制度的完善、国有土地市场化改革等，其内容极为丰富，重点应做好以下工作。
一是提供平等保护土地产权的制度基础。以落实集体成员权时点和量化集体资产为核心，确保农村土地承包关系长久不变。承包经营权确权登记颁证是放活土地经营权的基础，核心是解决权属不清、承包地块面积不准、四至不清、登记簿不健全等问题。加快推进农村集体产权“多权同确”，按期保质完成确权登记颁证。总体上要确地到户，从严掌握确权、确股、不确地的范围。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权登记颁证到每个农民。实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。完善农村集体产权权属认证体系，明确确权登记颁证的法律效力，逐步构建起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村集体产权制度。
二是深化集体资产股份合作制改革。继续深化农村集体资产股份合作制改革试点。准确界定农村集体经济组织成员资格，在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产的基础上，依法赋予并切实保护成员对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。明确农村集体经济组织市场主体地位，实现集体产权主体清晰，建立与股份合作制产权管理相适应的法人主体。完善农村集体资产经营方式，对经营性资产，折股量化到人、落实到户后，发展多种形式的股份合作;对非经营性资产，探索建立有利于提高公共服务能力的集体统一管理有效机制。健全农村集体资产管理监督和收益分配制度，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。
三是深化土地承包经营制度改革。完善耕地和基本农田保护补偿机制，全面开展永久基本农田划定工作，有序扩大耕地保护基金试点。落实生产建设毁损耕地的复垦责任，完善复垦制度，建立土地复垦激励约束机制，盘活土地存量。建立和完善农村土地整治法规制度体系，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，加强耕地占补平衡规范管理。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。探索实行耕地轮作休耕制度试点。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。进一步完善城乡建设用地增减挂钩试点改革，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。积极稳妥推进集体经营性建设用地改革、宅基地制度改革试点，完善草原承包经营制度。[!--empirenews.page--]
四是构建平等进入公平交易的土地市场。新一轮农村土地改革的核心是土地流转。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快建成“覆盖农村、功能齐全、规范有序”的农村产权流转交易市场。根据交易需求，在具备条件的地方建立农村产权流转交易平台，以及服务站。健全农村资产评估体系，研究制定评估办法，完善农村产权基准价格体系，鼓励有资质的社会资产评估公司参与农村集体产权评估。同时，还应探索建立不动产统一登记平台。
五是深化林业水利改革。推进集体林权制度改革，加快制定集体林权流转地方性法规，以经济林木(果)权证、林地经营权流转证和村级农民互助担保合作社为主的“两证一社”新型林权抵押贷款改革，畅通林农再生产和扩大再生产融资渠道。探索林地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革。实行最严格的林地用途管理制度。建立天然林动态补贴机制，加强天然林资源保护。加快农村小型水利工程产权制度改革，明确小型水利工程所有权，在确保工程安全、公益属性、生态保护要求的前提下，放活使用权。开展小型水利工程管理体制改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体、责任和经费，促进水利工程良性运行。创新机制，推进水利支持新农村建设。
五、推进农村土地制度改革需配套措施
从笔者对一些农村土地改革试点和流转土地较多的地方的调研来看，农村情况比较复杂，农村改革发展既要保证粮食和其他重要农产品的供给、完善农村的土地制度、提高农民的组织化程度、千方百计地增加农民收入，还要处理好农民工问题。其中农地改革是关键的一环，就当前来说，特别需要抓好以下五个方面的配套。
一是完善法制法规。重大的改革必须依法推进，只有这样才能避免犯颠覆性错误。目前调整农村土地承包经营制度的相关法律主要为《农村土地承包法》。第十二届全国人大常会第四十五次委员长会议，已将《农村土地承包法》纳入立法修改计划，修改工作已经启动。此次修改土地承包法的主要目的是依法保障农民的土地财产权益，稳定农村土地关系保持长久不变，扩大土地承包经营权权能等。同时，笔者认为根据十八届三中全会精神和当前形势，还应当修订《土地管理法》等相关法律。总之，改革毕竟要在法治化的轨道上推进，否则永远都建立不起民主法治的社会秩序，法律法规的健全完善是土地改革的保障。
二是发挥群众智慧。农村土地制度改革，既要顶层设计也要基层探索。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差异化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。从顶层设计来看，党的十八届三中全会以来，中央已经出台了一系列的政策，但是，不少地方，土地流转主要还是当地政府做工作，并非群众主动。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差异化探索。坚持眼睛向下、脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题。
三是审慎稳妥推进。在现行的农村土地制度下，确有许多矛盾和问题时时困扰着农民，所以，改革势在必行。但是，改革涉及到一系列复杂的制度约束和利益关系调整，必须慎重稳妥推进。土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。由于国情及历史原因，我国实行的是土地公有制，其土地产权制度经历了从土地改革、人民公社体制、家庭联产承包责任制及农地流转的出现几个阶段的变迁。近年来，虽然多个省市已经快速展开土地流转制度的摸索路程，但是，土地流转管理制度怎么改，为什么改，建立一个什么样的长期目标，需要在国情的基础上认真思考，这是一个长期的探索过程，不可能一蹴而就。
四是培养职业农民。农村土地制度改革的方向是加快构建新型农业经营体系，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这与培养职业农民队伍有密切的关联。然而，目前笔者所见的农村，大都是务农老龄化、农业后继乏人、生产效率低下等问题。所以，制定专门规划和切实可行的政策，吸引年轻人务农，培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍，是新一轮农村土地制度改革的必须。相比较小农户，家庭农场、专业大户等新型农业经营主体具有一定的生产资金和规模，可以进行规模化经营，收益相对可观，能解决“谁来种地”问题;而职业农民懂技术、善管理，还能解决“怎么种地”问题，有利于传统农业向现代农业转型。
[!--empirenews.page--]五是加强基层治理。新一轮土地制度改革的范围覆盖农村集体经营性建设用地入市、征地制度改革、宅基地制度的完善、国有土地市场化改革等。这些改革都与基层治理密切相关。农村社会治理改革，应以村民自治创新为突破。我国不少落后地区处于农耕时代，正在为摆脱贫困而发展的进程中;很多地方已进入工业时代，正在加快推进城镇化进程;一些发达地区已经进入信息化时代，绝对不落后于西方发达国家的城市。村民自治就是要体现差异性，因为每个村都不一样。推进农村社会治理改革，实现政经分开，实质上就是要求在新的历史转折点上，探索农村改革从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面实现根本性转变的有效途径，使农村基层组织在新一轮改革中顺利实现变革和新生。
作者系四川省委省政府决策咨询委员、四川省扶贫移民局项目中心主任
