农权法律网编者按：公权力侵害农民集体土地所有权都表现在哪几方面?农权网为您推荐下文让您对此有深入的了解。

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　　选自 韩松：论政府公权力对农民集体土地所有权的侵害及其治理

　　(一)滥用土地征收权，违法征收农民集体土地

　　国家对农民集体土地的征收必须是为了公共利益目的并依照法律规定的权限和程序才能征收，而其征收农民集体土地还应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。但是在市场经济条件下，政府受商业利益的影响，地方政府追求政府利益，推行土地财政，热衷于征收农民集体土地，出让国有土地使用权，也就是倒卖农民土地，成为对农民利益的最大侵害者，他们同商人结合起来，滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量失地农民。政府土地征收权的滥用，主要表现在一是非出于公共利益目的，这是最为严重的侵害农民集体土地所有权的表现，非出于公共利益目的，就根本谈不上合理补偿;二是虽然以公共利益为目的，但不能给予农民集体合理补偿，其补偿过低，而且有的乡镇政府还截留农民集体的征地补偿款。这些现象在全国各地都普遍存在。

　　(二)以城乡建设用地指标挂钩的名义强拆农民房屋强占农民土地

　　近年来各地在加快发展城镇化的进程中，在掠夺农民耕地的同时又将眼球盯向农民的宅基地，出现了让农民进城上楼的热潮。在2010年的8月网上报道：山东各地大面积拆迁引导农民集中居住，其中的诸城市是山东省潍坊市的一个县级市，2007年以来它率先撤销了全部行政村，几个小村庄合并成大的农村社区，引导农民集中到中心村居住，农村社区成为诸城新的社会基层组织。除诸城外，山东淄博、临沂、济宁、德州、聊城等地都部分推行了“撤村改社区”。事实上，这些撤并举动都是在城镇建设用地紧缺的情势下出现的[1]。而到了2011年4月12日中国新闻网报道：山东明令严禁强迫农民住高楼，严禁盲目大拆大建。山东省政府于2011年4月12日向社会公布《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点 加强农村土地综合整治工作的意见》。意见就农村新居建设和危房改造提出三个“严禁”：严禁未批先建、边批边建的行为;严禁在增减挂钩试点之外，以各种名义开展建设用地调整使用;严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼的行为。山东省政府要求各地把维护农民利益放在首位，依法保障农民的知情权、参与权和收益权。坚决纠正以增减挂钩试点和农村建设用地整治挖潜名义擅自扩大城镇建设用地规模问题;坚决纠正违背民众意愿强拆强建，侵害农民利益问题;坚决纠正节余土地指标收益返还农民不到位等问题。可见，一些地方政府，利用其权力侵害农民集体土地所有权的行为是多么的严重，问题是多么的突出。正如陈锡文指出：“现在合村并居，把农村的建设用地指标拿到城里来，这个势头很盛，理论依据就是农村的土地利用太粗放，可以把农村的土地拿到城里来用，可以提高效率。问题是，一个村庄的形成，往往都是上百年，血缘地缘关系在里面起到非常重要的作用。我跑遍全世界，没有见到任何地方为了建设用地指标去拆农民房子并农民村庄的。所以，我说这种事情史无前例，闻所未闻。”[2]因此，当前，集体财产流失，集体所有权受侵害的问题还相当严重，这直接损害了集体成员的切身利益，损害了他们参与基层社会治理集体活动的积极性，破坏了农村公共物品的供给与保障基础，影响了和谐社会的构建。

　　(三)政府以租代征，强占农民集体土地

　　由于土地征用需要经过批准，而且受用地指标的限制，有的政府则违法地采取以租代征的办法强占农民集体土地。例如，《法治周末》记者刘立民2011年3月23日接到河北省鸡泽县农民这样的投诉：鸡泽镇政府以创办工业园区为名，以租代征强占耕地3000余亩交给私人建厂，且一些所谓的引进外资项目被怀疑存在欺骗行为。《法治周末》记者在鸡泽县采访得知，村民的上述反映基本属实。当地地方干部也不否认，并表示：“我们知道这样做是错的，违反国家有关土地的法律，但安徽小岗村没有当年18位农民冒着风险承包到户的壮举，就没有现在的富裕繁荣，为了县域经济发展，我们就是要学习这种‘小岗精神’。”[3]

　　(四)以政府公权力强行流转农民集体土地

　　有的地方政府打着促进农地流转的幌子，与下乡资本联合，违背农民意愿，强行将农民集体土地流转给资本企业。例如，2010年10月“环首都经济圈”的提出，无疑利好河北香河县的房地产发展。巨大的商业利益促使县政府和开发商合谋冒险，将万亩耕地非法流转。他们都以新农村建设的名义强制与村民签订了承包地流转协议，但现实是，从村委会、镇政府到县国土部门、县政府，他们的耕地却以高价被卖给了开发商，有的在非法改变土地性质后，建成商品房小区或厂房。万科集团、五矿置业与河北建设集团合作，在香河开展“新农村建设”工作，由河北建设集团等当地合作伙伴配合香河政府征占土地，很多其他地产商也以“新农村建设”为名，大搞商业开发。2009年5月，安平镇谢屯村村委会与村民签订合同，每亩租金1150元，但是在5个月之后这块土地却以每亩60万元的价格被一家房地产公司拍得，这个名叫紫藤堡的项目，已经建起了上百套别墅[4]。例如，吉林省前郭县与甘肃农垦集团签订协议，在王府站镇建立现代化农业示范区。按照规划，王府站镇下辖5个村的农民要把承包的1500公顷、合计2万多亩的基本农田转让给王府站镇农业生产合作社，再由合作社把土地转给甘肃农垦集团经营。青龙山村前任党支部书记助理王义说，全村涉及流转的300多户农民只有60多户同意流转土地，80%的村民反对。村民们跟记者算账说：如果同意流转，每年每公顷土地可以获得7500元。但是，如果自己种地，每公顷的收益远远超过这个数字。农民庄金祥和孟宪峰都以自己为例算了一笔账。庄金祥说，现在粮食价格好，每公顷可以产两万斤，按照现在玉米市值9毛钱一斤算，他毛收入是一万八千块钱。“成本非常有限，大约四千块钱就一大关了，能挣到一万二三不成问题。”[5]

　　(五)以政府公权力强行变动集体财产权属

　　还有的政府机关以行政命令变动集体财产权属，例如将村民小组所有的土地变更为村集体所有的土地，或者将村、村民小组所有的土地变为乡镇政府支配的土地或者县级政府支配的土地。例如，湛江市横垌仔村小组位于九州江河堤内的耕地和河滩地属横垌村委会所有，廉江市政府却单方面将本来已经由政府多部门联合认定及法院判定属于村集体的河堤内土地划为砂场招标，抽砂活动更加肆无忌惮，这样一来，该村的土地前后总共有160亩被无端剥夺[6]。

　　(六)以政府公权力强行干涉农民集体土地的经营自主权

　　有的地方政府无视农民集体土地所有权和农户的经营自主权强行干涉其所有权和经营自主权的行使。例如，甘肃省宁县米桥乡乡政府明确要求，在宁长二级公路两侧，纵深200米以内的土地，按要求一次性栽植果树。不得在苹果树区域内，种植小麦、玉米等高杆作物。农民坚决抵制，要求种粮食。但政府强行翻掉农民的麦田，硬把粮田改成了果园。村民对前来翻麦田的乡上副书记说民以食为天，我要吃饭，这小麦不能翻。但副书记说，“不管你这事。这麦我非翻不可，这苹果树我一定要栽，这是政策”。这种行为不仅侵害农民集体土地所有权和承包户的承包经营权，而且违反《土地管理法》和《基本农田保护条例》。根据宁县土地利用总体规划图的显示，米桥乡公路沿线种苹果的地方，几乎都属于基本农田。我国《基本农田保护条例》第十七条第二款明确规定，“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。但对这样的土地违法行为政府主管部门也不做处理[7]。

　　注释:

　　[1]《山东多地大面积拆迁引导农民集中居住》,http://www. sina. com. cn,2010年8月26日4:29，大洋网-广州日报。

　　[2]曾伟：《陈锡文：有些地方撤村说白了就是要地》，来源：中国乡村发现网，http://www. zgxcfx. com/Article_Show. asp? ArticlelD =32996,2011年3月12日访问。

　　[3]《河北鸡泽镇政府强行租用农民耕地给私人建厂》，http://www.sina.com.cn2011年03月23日14:30法治周末，2011年11月15日访问。

　　[4]2011年5月23日央视《新闻1+1》播出《香河“圈地”一查到底!》;《河北香河万亩耕地

　　非法流转》，《法治周末》

　　2011-05-13,http://www.cs.com.cn/cqzk/02/201105/t20110513_877207.html。

　　[5]《吉林上千户农民被迫出让土地 干部进村强行送钱》,http://www. sina. com. cn 2011年03月27日19:13中国广播网2011年11月10日访问。

　　[6]陈家沛：《谁来维护农民利益》，http://www. jx. xinhuanet. com/news/2011 -04/03/content_22446256, htm,2011年5月18日最后访问。

　　[7]《甘肃宁县强行铲掉麦苗要求农民种苹果》,http://www. sina. com. cn 2011年11月28日04:33 CCTV《焦点访谈》

　　[8]鲁钇山、穗法宣、郑飞在《广州“民告官”胜诉率超3成 个别行政机关施压》一文中指出：“今年(2010)上半年，广州各级行政复议机关共审结行政复议案件806件，其中通过撤销、变更、确认违法、责令履行的方式结案的47件，直接纠错的比例为5.83%;通过撤回申请、和解等方式结案的155件，间接纠错的比率为19.23%。两者相加，纠错率为25.06% ……广州中院所做的‘行政案件司法审查报告’中称，个别行政机关仍没有摆脱‘职权本位’的观念。他们或者认为行政相对人(即‘民’)提起诉讼是在故意找茬，或者认为法院也是政府所属的职能部门，不应当做出对行政机关不利的判决，进而消极地对待行政应诉工作。”三农在线，http://www.farmer.com.cn/news/dfxw/201008/t20100817_71868. htm，最后访问日期为2011年5月10日。

　　[9]刘云生、李晓伟：《农民土地维权行动方式考察及法律对策研究》，《法律科学》2011年第3期，第171—181页。林道庆、刘之玮、李雪莲、周俊：《重庆市土地行政征收案件调查报告》，《西南政法大学学报》2008年第5期，第113—129页。

　　[10]王向前、黄小波：《六大缺陷与被征地农民维权困境》，《中国经济导报》,http://www.ceh.com.cn/ceh/shpd/2011/1/8/73749.shtml,2011年5月12日访问。

　　[11]钱桂林：《失地农民四成上访，无奈的“最后疯狂”》http://www.scol.com.cn四川在线(2011-3-25 8:43:18)

　　[12]王立彬：《国上资源部要求坚决查处强征强拆行为》,http://news. qq. com/a/20110515/000631. htm，最后访问日期为2011年5月15日。

 

　　韩松，西北政法大学教授。