农权法律网编者按：现行国家所有和农民集体所有两种形式并存，是由什么决定的;从几方面表现的?农权网为您推荐下文让您对此有深入的了解。

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　　选自 韩大元 李累：试论我国宪法对土地所有权的调整

　　现行宪法规定实行的国家所有和农民劳动群众集体所有两种土地公有制形式并存，是由我国生产力发展的状况决定的。一方面，土地兼有生产资料和福利资源的双重身份，有必要明确拥有土地是广大农民基本的、普遍的权利，以保证农民对土地的传统需要得到满足;另一方面，积极发展社会化大生产，提高城市化水平，又要求将一部分土地作为全社会共同的财产来加以利用。

　　宪法规定：“城市的土地属于国家所有”。国有土地是社会主义全民的财产，代表全国人民的中华人民共和国是国有土地所有权唯一的和统一的主体。宪法和法律不再承认城市土地(包括私房用地)属于单位所有、个人所有。在经济生活的实践中，人们认识到：城市土地经过大量公共投资取得了巨大的区位优势，成为大量资金、商品和信息聚集与流动的场所，具有较高使用价值，其任何特定地段，都是整个城市发展的有机组成部分，它的用途、价格取决于全社会发展公共设施、改善城市环境的投入，为保护公平竞争，应坚持实行国家所有并由政府妥善管理。宪法还规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”因此，具有一定规模的森林、山岭、草原、荒地、滩涂的土地所有权均属国家。这也是维护社会公平，体现平等原则的有效途径。

　　在农村，土地所有权的主体是农民集体经济组织。我国农民不再以个人和家庭的形式拥有土地所有权。这对于防止土地兼并，保障人权是十分重要的。由于历史原因，“队为基础，三级所有”的所有制格局影响深远。法律规定：“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有;村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”

　　在我国，以生产资料公有制为核心的社会主义经济制度，“是全部政权体系和法律体系赖以建立的基础，从而是国家的一项极其重要的根本制度”(许崇德《宪法规范与社会实际》、 《宪法与民主政治》第129页)因此，在理论和实践中， 坚持社会主义土地公有制一直受到重视。但是，由于长期受“左”的思想影响，把土地国有制等同于无偿无限期地分配使用土地，把集体所有制等同于集中经营、集中劳动。在城市造成了事实上的国有土地集团垄断，成为部门所有、单位所有，土地收益流失;又由于没有硬约束机制，多占少用，占而不用的现象十分突出，土地闲置率高;在局部利益驱动和体制漏洞的作用下，隐形的土地市场发展起来。在农村，土地经营规模过大，土地使用过于集中，落后的生产力难于与此协调，严重影响农村经济发展。

　　1978年农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制，把农民集体经济组织所有的土地承包给农民个人或家庭，以户为单位独立经营、自负盈亏，实现了农村集体土地所有权与经营权的分离，扩大了农民经营自主权，调动了农民生产的积极性。近年来为解决土地经营上地块零碎，抛荒、“暗荒”等问题，国家鼓励土地使用权流转和适度规模经营，采取了“两田制”、“规模经营”、“四荒拍卖”等作法。

　　城市土地使用制度改革始于1982年。1982年抚顺等地收取土地使用费，1987年深圳首次拍卖国有土地使用权，推动了将传统的国有土地划拨使用制度改革为有偿使用制度，无偿划拨仅为例外。其操作办法是，国有土地所有权不发生转移，土地使用者通过国有土地使用权的出让和划拨从政府获得土地。经过出让的土地使用权，受让人可将其转让或抵押。划拨土地使用权转让、抵押必须事先补办出让手续或以其收益抵交土地出让金。

　　合理地限制权利是当代宪法的重要特征。我国宪法规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”国有土地使用者必须按照土地使用权出让合同或土地划拨文件规定的土地使用条件使用土地，土地使用权的行使及其转让、抵押等行为必须接受有权机关的监督。集体土地所有权，依据其所赖以产生的社会历史原因理解，首先应当用于农业生产和农民居住两个方面，农民承包经营的土地和宅基地都是社会主义集体经济组织的财产，所有权归于农民集体经济组织，严禁买卖。国家可依公共利益对农民集体土地实行征用。全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业，需要使用土地的，必须经过有权机关批准后实行征用或依协议将土地使用权作为联营条件。

　　有必要注意，在我国将要设立的香港特别行政区和澳门特别行政区，根据“一国两制”、特别行政区高度自治的原则，土地虽然属于国有，但中央财政不从它们的土地批租中取得收入。在这两个特别行政区内，土地制度服务于当地实行的资本主义制度，这对于保持港澳地区的繁荣和稳定，发挥其在国家经济建设中的积极作用是有益的。