农权法律网编者按：《物权法》第 59 条关于“成员集体所有”制度的诠释，农村土地究竟该如何归属?农权网为您推荐下文让您对此有深入的了解。

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　　选自 王利明 周友军：论我国农村土地权利制度的完善

　　从应然的角度考虑，农村土地究竟应当如何归属，理论上存在不同看法 : 一是私人所有说，即集体土地应当分给农民，转化为私人所有的土地，从而有利于产权明晰，实现产权激励。 [15] 二是国家所有说，即集体土地应当转为国有土地，从而有利于实现行政宏观调控和土地的规模经营。 [16] 这些看法试图要解决集体土地所有权主体不明确而导致的问题，但是，都未能全面地揭示集体所有权完善的路径。笔者认为，应当在维持现有的农村土地集体所有体制的基础上，完善集体所有制度，理由主要在于 : 一方面，现有的公有制二元结构是我国《宪法》所确立的体制，是中国特色社会主义制度的基础。宪法的规定是探讨问题的基础。维护集体土地的公有性质是中国政治体制的要求，所以，将集体所有的土地产权改变为国有或者私有，至少在现阶段是不符合中国国情的。 [17] 另一方面，社会制度的变迁是一个渐进的演进过程，在构建社会主义市场经济体制的过程中，农村土地制度的改革应当尽可能避免给社会带来大的动荡。从现实考虑，维持农村土地的集体所有并以此为基础进一步完善农地产权制度，有助于在维护社会稳定的基础上推进变革，也是成本最小且可行性最大的改革方案。

　　事实上，我国现行法律均曾尝试解决集体土地所有权的归属问题。《宪法》第 10 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”该条规定确认了农村的土地属于集体所有，但没有明确规定农村土地的具体所有者。为了解决这一问题，《民法通则》第 74 条第 1 款规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。该条试图以“劳动群众集体所有”来界定集体所有权的主体，但是，这一表述未能解决集体所有权归属问题。 1986 年颁布的《土地管理法》第 8 条第 2 款规定 : “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有 ; 宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《土地管理法》采用“农民集体所有”的表述，与《民法通则》中“劳动群众集体所有”的表述相似，仍然是比较抽象的。要明确农村土地的归属，必须解决集体所有权的主体问题，尤其是农民对土地所享有的权益问题。

　　关于集体土地所有权的主体问题， 2007 年颁布的《物权法》试图寻找一种新的解决路径。 [18] 依据该法第 59 条第 1 款的规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该规定与其他法律的规定并不完全一致。这并不是简单的概念改变，而是立法者深思熟虑的结果，包含了非常丰富、深刻的内容。作为规范财产关系的基本法律，《物权法》试图通过引入“成员权”概念来明确集体所有权的主体。为了进一步落实成员权，该法第 59 条第 2 款规定了集体成员对于集体重要事项的决定权，第 62 条规定了集体成员对集体财产的知情权，第 63 条第 2 款还规定了集体成员的撤销权。所以，如何把握《物权法》的这些规定，从而推进我国土地集体所有权制度的完善，是学界应当重视的问题。

　　《物权法》第 59 条所规定的“成员集体所有”旨在解决如下三个方面的问题 :

　　第一，维护并完善宪法框架下的土地公有制。我国《宪法》第 10 条第 2 款不仅确立了农村土地集体所有的制度，而且，将其作为公有制的重要组成部分。如果否认了集体所有，就背离了宪法确立的土地公有制。《物权法》第 59 条所规定的“本集体成员集体所有”并不意味着集体所有就是集体成员共有。成员集体所有是公有制的表现形式，它和共有在法律上存在极大差别。该规定突出“集体”二字，表明必须是在集体所有的前提下，明确集体所有权的主体。任何试图改变农村土地集体性质的做法，都不符合我国宪法确认的土地制度的性质。

　　第二，构建适应市场经济体制需要的物权制度。我国《物权法》第 3 条明确规定 : “国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等地位和发展权利。”在公有制基础上，建立市场经济体制，这是前所未有的创造，也是中国模式的重要内容。 [19] 市场经济的基础是产权制度，构建市场经济体制，要求产权是明晰的、具有可流转性的，而且，权利义务是清晰的。 [20] 过于抽象的主体与市场经济的要求不相吻合。由此提出了如何进一步明确集体所有权的主体问题。《物权法》的规定一方面继续维持集体的概念，同时，通过成员权制度来使得产权主体进一步明晰化，通过落实成员权使权利义务更为清晰，尤其是在法律上要宣告集体所有的财产 ( 包括土地 ) 为集体组织成员集体所有，集体事务集体管理、集体利益集体分享。 [21] 通过确认集体成员权使成员直接享有对土地的权益。所有这些都为保障农民权益和实现土地的流转奠定了基础。[!--empirenews.page--]

　　第三，密切农民和集体土地之间的利益关系、切实保护农民利益。土地承包制度的发展，承认了农民对土地直接利用的权利，但是，因为承包仅仅是合同关系，这就使得其不能成为长期稳定的财产权利。而如果农民不能对土地形成长期、稳定的利益期待，就不能形成“恒产”，就不利于农民对土地的长期投资。而解决这一问题，必须首先解决集体土地所有权主体过于抽象、农民权利的虚化问题。《物权法》为了解决因为集体所有权主体的高度抽象和农民权利虚化问题，提出了“成员集体所有”的新路径。之所以要强调是“成员集体所有”，是为了强调集体成员对集体财产享有共同的支配权、平等的民主管理权和共同的收益权 ; 集体的财产只有在法律上确认为成员集体所有后，才能密切集体成员和财产之间的关系，防止集体组织的负责人滥用集体的名义侵吞集体财产或者损害集体成员的利益。在明确成员集体所有的基础上，《物权法》通过两个途径来解决农民的权益保障问题 : 一是土地承包经营权的物权化，二是建立和完善成员权制度。这两项制度都有助于密切农民和土地的关系，使土地权利成为农民长期稳定的利益期待，并有助于保障农民对土地的权利和利益。但是，《物权法》颁布以来，理论界和实务界普遍关注土地承包经营权物权化及该制度建立的意义，忽略了《物权法》规定的成员权制度及其重要意义。事实上，土地承包经营权的物权化并没有解决农村土地的归属问题，因为土地承包经营权只是解决集体所有、农民利用的问题，没有从根本上解决农村土地的归属问题。例如，在抽象的集体所有之下，成员所享有的权利未能得到充分的保护，在集体土地被征收的过程中，农民不能作为被征收人参与谈判，也不能作为被征收人获得补偿，从而导致农民利益在征地中遭受侵害的现象时有发生。

　　应当看到，《物权法》虽然已经提出了成员权制度，但从制度层面来看，其仍然是不够完善的。对于成员集体所有的规定和成员权的规定仍有诸多具体问题有待完善 : 其一，“成员集体所有”的法律性质和内涵需要明确。法律虽然使用了“成员集体所有”的概念，但并没有对其内涵、性质等作出界定。其二，成员资格问题也缺乏规定。从《物权法》实施的情况来看，成员资格的认定成为实践的重要问题。成员资格究竟是村民资格，还是集体经济组织成员的资格，法律上并没有明确。而且，法律没有对成员资格认定的具体标准作出规定。其三，成员权与村民自治权利的关系也有待厘清。在《物权法》制定之时，对于成员权究竟是公法权利还是私法权利，其与村民自治的权利之间的关系如何，立法者也还存有疑惑。这在一定程度上阻碍了物权法对成员权的完整规范。其四，成员权的内容还需要具体化。《物权法》规定了集体成员的成员权，但是，该法并没有规定成员权的完整内容等，这些都不利于成员权的有效行使。其五，侵害成员权的救济制度还有待完善。《物权法》仅在第 63 条第 2 款规定了成员所享有的撤销权。但是，对于侵害成员权的其他救济途径，都没有规定，这不利于成员权的保护。