农权法律网编者按：近年来，我国农村土地流转工作取得了一定成效，但也出现了一些问题，有必要认真研究解决。农权网认为下面的文章值得一读。

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　　杨利娟:农村土地流转存在的问题、原因及对策探析

　　

　　[摘要]近年来，我国的农村土地流转在稳固原有农村土地承包关系基础上，培育和发展了农村土地流转市场，促进了农村土地有序流转，土地流转工作取得了一定成效。但同时在流转过程中也出现了程序不规范、制度不健全等问题，有必要通过加强政策指导宣传、规范流转制度等途径来进行解决。

　　随着我国新型工业化、城镇化的深入推进，越来越多的农民进城市从事二、三产业，农村劳动力结构发生了较大变化，从事农业劳动的青壮劳力大量入城，部分地区出现了农田闲置的局面，我国农业农村工作也进入了新的发展阶段。党的十八大再次提出，要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，着力强化现代农业基础地位，深入推进社会主义新农村建设。而农村土地流转是解决“三农”问题的实现选择，是建设现代农业、新农村的基础工作，促进和规范农村土地流转是全面建成小康社会，缩小城乡差距的重要手段。

　　一、农村土地流转过程中存在的主要问题

　　近几年我国农村土地流转速度不断加快，流转范围也在日益扩大，但仍存在诸多问题，阻碍农村土地流转的规范有序进行，其问题主要表现在以下几个方面:

　　(一)土地流转的程序、内容、行为等不规范

　　一是土地流转程序不很规范。个别农户之间只有口头约定，未依据法律程序办理规范的流转手续，订立必要的流转合同，以至于在流转过程中产生较多矛盾，比如土地租赁关系不明确、土地使用关系混乱等。二是土地流转仍具有较大难度，对土地进行长期承包仍较为困难。农民普遍重视对自有土地的保留，尤其是近几年国家出台的一系列支农惠农政策，加大了对种地农民的扶持力度，农民即使不精耕细作也可以有所收益，导致了实施土地流转的难度进一步加大。部分农民有“恋田”情结，土地仍是其生存的命根子，不愿对其土地进行流转，出现了“惜转”现象。三是土地流转价格不断上涨，土地承包期限较短且不稳定。大部分土地承包合同的时间为1-3年或3-5年(含口头约定)，由于承包期短承包户很难进行长期种养殖计划，承包户很多人不愿意购买大型农业机械、进行农业基础设施的整修，而粮食生产中的大型农业机械购置农业基础设施的改造、农田土壤结构的改良等都需要进行长期投资，这影响了农业的可持续发展。四是承包地块分散。承包户种植的承包田来源于多个农户，协调整合难度较大，地块很难集中连片，不方便进行管理和机械化操作，进而又增加了承包户的生产经营成本，使农业承包经营收益减少，影响了承包户发展农业生产的积极性。

　　(二)土地流转的市场机制、监管机制尚不完善

　　目前，我国土地流转的市场机制尚不健全，流转的市场也尚未形成。大部分地区土地流转信息体系尚未建立起来，土地流转双方信息有效对接机制也未形成。土地流转的显示大厅尚未建立，相关的工作人员配备不全。部分地区为了完成流转指标，重复申报流转面积的现象存在，例如将修路、建厂面积等非农业用地都统计为流转面积。流转过程中，乡镇村级政府组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用，强制、强迫地进行土地流转的现象存在。

　　(三)土地流转中的承包经营户文化素质偏低

　　农户文化程度的高低对农村土地流转有着重要影响，文化程度越高，吸收和掌握新技术的能力越强。相当一部分土地承包户文化素质不高:以初中、高中文化为主，年龄大多在40-60岁之间。年龄老化，知识老化，制约个人经营能力。许多承包户对于新品种、新技术、新装备缺乏必要的认识和了解，技术接受能力和经营能力不高，重生产、轻营销，重产量、轻品质，开拓创新的精神和能力明显不足。农业科技是实现农业梦最重要推动力量，承包经营户文化素质低，不利于农业现代化的实现。

　　二、农村土地流转问题形成的原因

　　(一)土地流转的相关政策引导宣传不到位

　　国家政策需要各级政府部门及时有效地宣传到农户中间，但是在执行过程中，部分部门没有认识到正确宣传土地流转政策的重要性，没有进行走村入户的宣传，更没有采取适合农民接受的喜闻乐见的宣传方式，导致农户不了解流转的实际意义，误解流转目的的现象也时有发生，不利于土地流转工作的顺利进行。

　　(二)相关法制不健全

　　纵观发达国家的农村土地流转历史发现，英、美、法、日等国家往往有完善的法律体系作保障，但我国目前在土地流转方面的立法几乎还处于空白。虽然我国的《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村土地的性质、用途、流转原则等作出了规定，但还存在政策法规不够明确、部分条款过于陈旧等问题，不能对我国当前农村的土地流转起到有效的指导作用，不利于农村土地流转规范有序的进行。

　　(三)农村社会保障制度不健全

　　土地对于农民而言是非常重要的，被视为“衣食父母”，尤其是在经济不发达的农村地区，土地是其“最后的依靠”，农民一般不愿轻易转让土地。目前我国农村还未建立健全的社会保障体系，相当一部分农民也没有参加合作医疗和养老保险，已经参保的农户获得的补助也很少，所以农民担心土地转让之后的生计问题，在这样的情况下，农民更不愿意出让土地。据有关数据显示，全国土地流转规模，到2012年占土地承包合同面积的20%，接近2.6亿亩，我国的平均土地流转率还比较低，只有20%，内地和偏远地区比例更低。

　　(四)农业科技培训体制不完善

　　2012年中央一号文件提出了“科技兴农”，这是进一步落实“科教兴国”战略的需要。但现有的培训体制还不能适应“科技兴农”的新要求，还是单一的有政府部门主管的各类农业科技推广机构进行科技推广，仍停留在办班培训、技术咨询、印发材料等最基本的层面，科技推广服务的深度和广度远远满足不了农民对新农业技术的需要，无法满足新形势下现代农业发展对科技服务的新需要，农业新科技推广的长效机制还没有形成;专业的高素质的农业科技人员比较稀缺;农业科技的中介机构功能不完善;适合农民自身的、易读易学的农业科技书还比较少等等。

　　三、解决农村土地流转问题的措施

　　(一)建设土地流转交易平台，积极有效进行政策宣传

　　为了稳步推进土地流转，政府要加强对土地流转的服务。积极建立土地流转信息体系，如建立专门的网上土地流转信息服务平台，使土地流转双方的供需信息有效进行对接。有条件的地区要尽快建立土地流转的显示大厅，实现土地流转信息实时更新，配备相关的工作人员，为流转双方提供信息沟通、政策咨询、调解流转矛盾纠纷等一系列服务。同时，政府相关部门一定要采取形式多样的适合农民实际的宣传方式，加大宣传力度，将有关土地流转的政策、目的等准确无误的讲解给农民，引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地，强化土地承包经营权的稳定性和农民的自我保护意识，逐步健全县乡村三级服务网络，为土地流转提供网络信息交流平台，形成全社会尤其是是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好社会氛围。

　　(二)完善土地流转的相关法律体系，规范土地流转程序、行为

　　政府应对目前农村土地流转过程中存在的问题进行深入研究，尽快制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的程序、要求、维权途径等作出详细而明确的规定，并对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订，使农村土地流转真正做到有法可依，有法必依，切实保护农民的利益。同时在法律中要严格限制农村土地流转的用途，保证流转的土地用于农业，避免在流转过程中挪作他用，这也是保证我国耕地面积和粮食安全的重要措施。在土地流转过程中依据相关法律，坚持自愿、平等、有偿原则，积极引导农民对土地进行有序流转，发展形式多样的适度规模经营，如专业大户，家庭农场，农民合作社(家庭农场首次在2013年“中央一号”文件出现)。依据法律尽快规范农村土地流转程序，帮助农民制定合法的合同样本，并且结合当地土地的基本条件和设施情况，政府引导，鼓励农民互利互换，以解决承包地块不集中、不易实行规模化经营的问题。同时要有效禁止土地流转过程中的强迫行为，以保护农民权益不受损，保证土地用途不变，确保农业的综合生产能力不断提高。

　　(三)健全土地流转机制，推进土地规模化经营

　　农村土地流转工作要在稳定家庭承包责任制的基础上，引入市场机制，逐步健全农村土地流转的市场机制，积极有序推进土地承包经营权流转，把农业生产从家庭分散经营转向适度规模经营。首先，要加强对土地流转的有效监督和规范管理，做到有法可依，依规而行，使土地流转健康有序进行。其次，要加快农村劳动力的非农转移，大力发展第三产业，同时大力推进户籍制度改革，使有能力的新生代农民工逐步成为“城市人”，改变农民对土地的过度依赖，为土地规模化经营打好基础。

　　(四)开展多种途径对土地承包经营户的培训，提高专业化生产能力

　　对土地承包经营户的农业科技培训形势要多样化:政府要加强投入，可以让农业科技人员深入田间地头做现场指导;可以利用农村夜校，邀请农业专家，进行现场培训，解疑答惑;可以农业科技合作社，有农业科技专家牵头，农民加入，专家指导，农户相互交流，在共同学习中提高农业科技技能;完善农业科技中介的科技培训功能，政府提供政策支持，加强监管，提高其培训农民科技素养的能力;要把“引进来”和“走出去”，结合起来，加强国际农业技术的交流合作，不断提高培训水平等等。通过这些培训形式，就可以提高土地承包经营户的经营管理能力、产品营销及科学决策水平，指导和鼓励承包户创建品牌，开展粮食产后加工、销售，延长产业链，拓展利润空间，使其农业生产专业化能力不断提高。

　　(五)健全农村社会保障制度

　　我国政府应在农村土地流转的推行过程中，重视保护农民的利益，针对农民主动将土地出租或转让出去的情况，政府要给予相应的资金补贴，用以保障农民最基本的生计问题，以解决他们的基本生存的后顾之忧;同时，要积极推进农村的合作医疗和养老保险制度，国家财政要进行相应的资金支持，稳步提高农民医疗报销的比例，提高政府在农民养老金中缴纳的数额，借以提高农民参加医疗和养老保险的积极性;对于还未开始领取养老金且具备一定劳动能力的农民，政府应通过发展当地的第三产业，解决这部分劳动力的就业问题，保证其生活不会因为出让土地而受到影响;可以探索建立农村互帮互助合作社，建立互助基金，当遇到困难时，用互助基金度过困难，解决燃眉之急;有条件的农民，亦可以自我购买商业养老保险，实现自我保障的多元化，提高应对生活意外风险的能力。

　　习近平总书记指出，小康不小康，关键在“老乡”。农村土地流转是实现农业现代化的必由之路，也是实现农村小康的必然选择。搞好了农村土地流转，农村将实现大发展，广大农民拥有了出彩的机会，美丽中国和幸福中国必将实现，圆“中国梦”将指日可待。

　　参考文献

　　1 2013年中央一号文件

　　2 王志斌.农村土地流转问题研究河南科技[J].2011.18

　　3 何欣欣.农村土地流转问题研究经营管理者[J].2012.2

　　4 济源市农业局.济源市种粮大户发展情况调研报告.2012.1

　　5 高杨.农村土地流转的国际经验及对中国的启示.世界农业[J]2012.1

　　6 熊广成.基于农村土地流转的土地综合整治研究——以河南省为例安徽农业科学[J].2012.(4)