农权法律网编者按：土地问题是全面深化改革中最为复杂、最为敏感的问题之一，针对当前农地改革还存在推进不协调的问题，农权网推荐本文，为深化农地改革建言献策。

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　　沈开举 郑磊：深化农地改革需要杜绝“四方步”

　　

　　农地改革当前还存在着推进不协调的问题：农村土地承包经营权流转“快”，集体经营性建设用地入市“慢”;缩小征地范围改革“慢”，征地纠纷上升“快”;土地确权发证“慢”，土地浪费增长“快”;取消指标管理进程“慢”，违反规划用地上升“快”

　　土地问题是全面深化改革中最为复杂、最为敏感的问题之一，必须坚持顶层设计和基层探索良性互动的改革方法论。具体而言:一要读懂总体部署，二要改革于法有据，三要协调同步推进，四是该干的还是要大胆干。

　　读懂全面深化农村土地制度改革的总体部署

　　新一轮农村土地制度改革的整体布局分为六个方面：

　　第一，确权先行。从农村家庭联产承包责任制算起，到2002年《农村土地承包经营法》，2007年《物权法》，再到国土资源部、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)，这一系列制度安排都指向一个问题，即从根本上做到产权明晰，为土地资源市场化配置提供前提条件。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，该文件明确了所有权、承包权、经营权三权分置的原则，并且要求在五年时间内完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

　　第二，统一市场。从1988年宪法修正案，到十七届三中全会《关于中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，再到十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，党和政府认识上逐步清晰，就是使市场在资源配置中起决定性作用。

　　第三，缩小征地。从2004年修宪，到十七届三中全会决定，再到十八届三中全会决定，都突出强调一点——“缩小征地范围”。为什么要缩小征地范围，就要突出市场在资源配置中的决定性作用。缩小征地范围后怎么办，关键在于形成城乡统一的建设用地市场，从市场上获得建设用地。

　　第四，放开流转。在农村集体土地承包经营权流转方面，“土地承包经营权流转”最早是1995年提出的，农业部此前已经确定了33个市(县、区)为农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点地区。中央深改组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，赋予农村“两权”抵押融资功能。在农村集体建设用地流转方面，从1999年开始，国土资源部开始集体建设用地流转的试点工作。中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

　　第五，集约节约。从宪法第10条的合理利用土地义务，到《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)，国土部出台《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，并制定《节约集约利用土地规定》，都是要求改变过去对土地资源的粗放式开发，向存量要效益。

　　第六，规划管理。城乡统一的土地市场建立起来后怎么管?如何缩小征地范围?如何规范土地流转?如何节约集约利用土地?核心是重新定位政府的角色。政府的角色是什么?改变计划经济思维，做好土地利用规划。

　　以上六个方面是一个相互关联、有机统一的整体，是一盘土地制度改革的“大棋”，必须要有一个整体把握。

　　当前推进土地制度改革是于法有据的

　　第一，宪法是土地改革的首要依据。随着土地制度全面深化改革的展开和新型城镇化的推进，我国现行《宪法》关于“城市的土地属于国家所有”(第10条第1款)的规定，越来越需要重新解读。一些学者建议“土地制度改革首先要修改宪法”。事实上，从法学的视角来看，土地制度改革完全可以通过宪法解释来加以推进，没有必要大动干戈地修宪。十八届四中全会决定已经提出要完善宪法解释程序。

　　第二，全国人大常委会的特别授权。为了改革完善农村土地制度，为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定：授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行。[!--empirenews.page--]

　　第三，加快《土地管理法》、《农村土地承包经营法》等法律法规修改。在调整后的十二届全国人大常委会立法规划项目中，备受关注的土地管理法修改列为第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。除土地管理法修改外，列为第一类项目的还有农村土地承包法修改、房地产税法制定、耕地占用税法制定等。

　　综上来看，应当说土地制度改革的法律依据是充分的，试点经验上升为法律的机遇是非常难得的。

　　农村土地制度改革中还存在不相协调的问题

　　农村土地制度改革牵一发而动全身，当前还存在着推进不协调的问题，一项改革的延迟势必迟滞其他方面的改革，突出表现在：

　　第一，农村土地承包经营权流转“快”，集体经营性建设用地入市“慢”。以河南为例，截至2013年年底，许昌市农村土地承包经营权流转率为35.4%;长垣县的农村土地承包经营权流转率为41.8%。但是从集体经营性建设用地入市改革看，几个试点区中的首批农村集体经营性建设用地将于2015年8月底入市开拍。不过，目前还没有任何试点正式公布相关改革方案。

　　第二，缩小征地范围改革“慢”，征地纠纷上升“快”。十七届三中全会提出“缩小征地范围”以来，2009年全国土地出让金1.59万亿，2010年，全国土地出让金2.7万亿元，2011年全国土地出让金3.15万亿元，2012年全国土地出让金2.7万亿，2013年土地出让金3.9万亿，2014年全国土地出让金4.26万亿。与此同时，中国社会科学院2013年社会蓝皮书指出，群体性事件涉及的社会冲突有三个焦点问题：征地拆迁、劳资关系和环境保护，征地拆迁导致的群体性事件占50%左右，环境污染加上劳资关系问题引发的群体事件占到30%左右，其他的占20%左右。

　　第三，土地确权发证“慢”，土地浪费增长“快”。2010年中央1号文件就首次明确提出力争用3年时间把农村集体土地确权工作基本完成，如今各地土地确权的进展仍然缓慢。国务院督查发现，多地存在建设用地大量闲置的问题。有的地方2009年~2013年已供应的建设用地中，闲置土地总量占当期年平均供应量的30%以上。据国土资源部介绍，根据节约集约用地专项督查结果，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，存在闲置土地13718宗、105.27万亩。

　　第四，取消指标管理进程“慢”，违反规划用地上升“快”。科学有效的土地管理制度不应当建立在建设用地指标这种计划经济时代的残留物之上。未来土地管理制度的改革，应当建立和完善土地利用规划管制制度为目标。目前通过下达规划、计划指标决定土地用途的管理制度，是导致土地财政、房价高涨等一系列土地问题的根本原因之一。与之相对应，当前违法违规用地现象依然严重。土地违法违规形式多样，在土地征收方面，突出表现为少批多征、未批先征、越权审批;在土地供应方面，存在虚假“招拍挂”、以协议方式供应经营性用地和工业用地、违规划拨供地、“毛地”出让、低价出让等现象。土地出让收入征收管理和支出管理不到位。

　　关于加快推进土地制度改革的建议

　　习近平总书记讲，搞改革，现有的工作格局和体制运行不可能一点都不打破，不可能都是四平八稳、没有任何风险。只要经过了充分论证和评估，只要是符合实际、必须做的，该干的还是要大胆干。具体而言，笔者尝试提出以下几点建议：

　　第一，确保2017年完成土地确权。土地改革推不动，主要原因还在于农村土地确权进展缓慢。要按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，确保用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。除此之外，宅基地、集体建设用地确权也应同步推进。

　　第二，确保2017年完成试点工作。《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》要求在2017年12月31日前完成试点。国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　第三，准确解读十七届三中全会决定、十八届三中全会决定和《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。当前，一些政策文件中把集体建设用地分为“集体经营性建设用地”与“集体非经营性建设用地”(主要是农村宅基地)，主张只有过去的乡镇企业用地才可能有条件入市、享受与国有土地同权同价;农民对宅基地只有使用权，不能作为财产权抵押、担保、转让。这样的理解是有偏颇的。在全国16.5万平方公里的农村集体建设用地中，农民宅基地占比高达70%，乡镇企业用地只占10%，如果入市的农地仅限乡镇企业用地，而且还必须符合国土部的土地规划和用途管制，就无法建立城乡统一的建设用地市场，并实现两个《决定》中设定的土地改革目标。[!--empirenews.page--]

　　第四，在土地流转中正确处理政府和市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用。对于土地承包经营权流转，国家不必给予财力支持。因为按照WTO规则，这些补贴都可能引发争端。要坚决杜绝有的农业投资者套取国家支农资金的不当行为。国家应当做的是，建立更加系统的土地用途管制政策与土地规划管理体制，为土地流转提供良好的法律供给。

　　第五，迅速缩小征地范围，向存量要效益，向集约节约要效益。由于政府长期强制垄断征地，给农民补偿又偏低，各地的冲突和社会矛盾加剧。目前全国无土地、无工作、无社保的农民已有数千万，地方政府每年发生的违法占地也高达10万起。再加上全国农村有大量的“空心村”，有大量的闲置宅基地，城市建设占地也是严重浪费，说明现存土地制度已经严重滞后，亟待改革。

　　第六，针对当前土地管理面临的形势，加快对现行土地管理法的修订进程，以更好地落实合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。2004年，土地管理法修订列入十届全国人大常委会立法规划的第一类，但由于各方分歧很大，仅仅根据宪法修正案做了相应调整。2009、2010、2012年连续3年进入当年人大立法的修改计划中，但结果都不了了之。调整后的十二届全国人大常委会立法规划，土地管理法修改被列为第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。因此，应抓住机遇，加快对现行土地管理法的修订进程。

　　作者简介：沈开举，郑州大学法学院教授;郑磊，郑州大学法学院讲师、法学博士。