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征收集体土地不同类型补偿机制

       2017-03-02 14:02:23

  农权法律网编者按:如何完善集体土地征收补偿机制,不同类型的集体土地征收的补偿机制有哪些?农权网为您推荐本文让您对此有深入的了解。

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  陈小君:农村集体土地征收的法理反思与制度重构

 

  不同类型集体土地征收补偿机制剖析

  (一)完善集体土地征收补偿机制的前置性问题

  按照所有权分类,集体土地分为乡镇、村和村民小组三级农民集体所有;按照客体分类,集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。[22]由此可见,集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定,是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。首先,要改造享有集体土地所有权的“农民集体”,理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。鉴于对于集体土地所有权的运行现实,就调查的数据而言,几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有’(41.91%);只有不到1/3的受访农户认为属于‘村集体所有’(29.57%);分别有很少的受访农户认为属于‘乡(镇)集体所有’(3.56%)或‘村小组所有’(6.23%)。从访谈得知,在很多农户看来,村集体代表国家,所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有”,[23]所以应当剥离村民委员会的经济职能,还权或赋权给集体经济组织,使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关;让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收,又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收,由此增强各权属主体参与征收的积极性和实质性。同时,须清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系,避免村民委员会或者村集体经济组织截留村民小组农民集体所有的土地补偿款。其次,在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证。登记发证是明晰补偿范围和权属主体,避免补偿款归属纠纷的必要环节。然而,目前集体土地登记发证的现状不容乐观。本课题组2010年全国12省调查数据显示,村集体(集体经济组织)的土地所有权在政府部门进行权属登记的仅占到24.1%;在江苏省和广东省分别只占到33.3%和16.7%。“本课题组2007年全国10省调查数据显示,领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54%;在广东省,领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99%。”[24]不同类型集体土地的差异,决定了其征收的补偿方式和补偿标准亦存在差异。因此,通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理,分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制,既可以引发更深的法理反思,又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。

  (二)耕地的征收补偿机制

  既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式,那么探究耕地的补偿机制自然应当主要从土地承包经营权的征收补偿切入。根据现行法律,土地承包经营权被征收可获得两类补偿:一是根据《土地管理法实施条例》第26条第2款的规定,若被征地人不需要统一安置的,可以获得《土地管理法》规定的安置补助费。二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》(简称《严格土地管理的决定》)的要求,一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法,其主要内容为:首先,规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的,土地补偿款应当全部用于分配。不同的是,吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》(简称《吉林分配意见》)规定“全部用于农户分配”,而山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(简称《山西分配办法》)规定“80%分配给被征地农户,其余20%平均分配给征地补偿方案确定时,本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。其次,规定了集体土地被部分征收或虽被全部征收但尚未撤销建制的,土地补偿费应当用于分配的固定比例或者有限的浮动比例。例如,《吉林分配意见》规定了“80%用于农户分配,20%留归集体经济组织”的固定比例,河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(简称《河南分配意见》,)和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”的浮动比例,湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了“必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民”的浮动比例,海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”的浮动比例,其余部分均留给农村集体经济组织。

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