【 条文主旨 】
本条是关于平等保护国家、集体和私人的物权原则的规定。
【 条文理解 】
与2007年《物权法》第4条相比，本条文特别强调法律保护的 平等性。民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身 关系和财产关系。物权法是调整平等主体之间因物的归属和利用而产 生的民事关系的法律，故平等保护不同民事主体的物权是民法调整的 社会关系的性质所决定的。 2016年，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产 权的意见》再次强调：“健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫 不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制 经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不 可侵犯。”文件表明，平等保护不仅仅是物权法和民法的基本原则， 同样还是党加强产权保护的首要原则。2016年11月，《最高人民法 院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》提出: “坚持各种所有制经济权利平等、机会平等、规则平等，对各类产权 主体的诉讼地位和法律适用一视同仁，确保公有制经济和非公有制经 济财产权不可侵犯。注重对非公有制产权的平等保护。妥善审理各类 涉外案件，平等保护中外当事人的诉讼权利和实体权益。”审判工作 中应当切实贯彻上述《意见》精神。
一、关于平等保护原则
《民法典》总则编中的第113条规定：“民事主体的财产权利受法 律平等保护。”而在物权编中对本条予以进一步强调和具体细化。国 家、集体、私人等物权的主体在法律地位上是平等的，其享有物权在 受到侵害以后，应当受到法律的平等保护。即使国有财产，一旦进入 市场交易领域，也必须与其他财产一样在遵守相同的市场交易规则的 前提下受平等保护，国家以国有财产出资，作为出资人之一，也与集 体或者私人出资人同样应当按照《民法典》第268条和《公司法》的 有关规定享受权利和履行义务。国家与其他主体发生产权纠纷，当事 人也有权请求人民法院明晰产权，确认归属;任何人侵犯国家、集 体、私人的物权和其他权利人的物权，无论是无权占有、妨害物权或 者可能妨害物权、造成不动产或者动产毁损;还是侵害物权，造成权 利人损害的，无论行为人是谁，权利人均有权依据《民法典》物权编 的有关规定，请求行为人承担相应的民事责任。各个权利人在市场经 济活动中，只有作用的不同，在受法律保护的范围和力度之上，一律 平等。 《民法典》物权编承继《物权法》平等保护原则，反映了我国基 本经济制度的要求。我国《宪法》规定国有经济是国民经济中的主导 力量，但同时也规定为维护多种所有制经济的共同发展，法律通过确 认和保护各种形式的合法财产权益，使上层建筑适应经济基础发展的 需要。物权法作为基本的财产法，必然要以维护基本经济制度为首要 任务。同时，物权法只有确立平等保护原则，才能够维护社会主义市 场经济制度，巩固改革开放成果。我国改革开放实践表明，正是因为 我们坚持了各种所有制平等保护、共同发展的方针，最大限度地挖掘 了社会主义公有制的潜力，调动了亿万人民创造财富的积极性，才使 中国经济数十年保持高速发展，综合国力得到迅速提升。中国社会主 义市场经济的特色也正在于此。从计划经济体制向社会主义市场经济 体制的转变过程中，最根本的转变是资源配置方式的转变，即由行政配置改为市场配置。要充分发挥市场的有效性，就要保障各市场主体 地位、保护上的平等性，使各要素充分孺动，使得每一个市场主体都 能在合理、有效且可预期的规则下实现公平交易，最终促进社会经济 的繁荣和发展。在市场经济条件下，财产权是民事主体进入市场的基 础，对财产权进行平等保护正是市场经济内在要求在法律上的体现。 物权编只有确立平等保护原则，才能建立财产秩序和交易秩序, 促进市场经济的发展，并最终有利于公有制的发展。不能获得平等 保护和救济的权利并非真正的权利。财产权受到平等保护的程度越 高，社会的文明程度就越高。改革开放以来，广大人民群众通过合法 经营、诚实劳动等途径积累了相当多的财富，“有恒产者有恒心”，如 果仅有公平竞争的环境，而无平等保护产权的制度，很难使人们产生 投资的信心、置业的愿望和交易的动力。物权编规定国家所有权、集 体所有权以及私人所有权，并不违背民法规定的平等保护民事主体原 则。在我国，作为规范和调整财产关系基本法的物权法律制度，应该 体现和反映我国的基本经济制度。我国的基本经济制度是多种所有制 经济共同发展。这里的“多种所有制经济”，当然也包含鼓励、促进 和引导非公有制经济的发展。对几种所有权都平等保护的立场是非常 鲜明的。 在社会主义市场经济条件下，各种所有制经济形成的市场主体， 都是在统一的市场平台上运作并发生相互关系的，都要遵守统一的市 场游戏规则，都处于平等地位，享有相同的权利。只有地位平等，权 利平等，才能公平竞争，才能形成良好的市场秩序。坚持社会主义基 本经济制度与对国家的、集体的和私人的物权给予平等保护是有机统 一的。没有前者，就会改变社会主义基本经济制度的性质。没有后 者，就违背了市场经济原则，反过来又会损害社会主义基本经济制 度。所谓受法律平等保护，主要是指各种市场主体对相同的物权具有 同等的权利，适用相同的市场交易规则，当其物权受到侵害时，侵害 人应当承担同样的民事责任。 二、关于国有财产的保护
关于国家在民法中的地位，大陆法系国家大多承认国家可以作为 民事主体，作为私法主体参与私交往时，被称为国库。①从立法例来 看，如《俄罗斯民法典》第1编(总则)第2分编(人)第5章专门 规定了 “俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织参加民事立 法所调整的关系”，明确了国家的民事主体地位。从该法的规定来看, 国家是与自然人、法人并列的民事主体，并没有采取“国家法人说”。 其他国家没有明确规定国家为民事主体，仅规定国家在特定情形下可 以取得或享有民事权利，如无人继承的遗产归国家(国库)所有。② 在我国，关于国家的民事主体地位，理论上一直持肯定态度。③在现 行法上，国家在特定情形下作为民事主体也得到了承认。④但国家属 于何种民事主体则有不同的认识。一种观点认为，国家是以法人的身 份参加民事活动，为国家法人;另一种观点认为，国家并不是法人, 而是一种特殊的民事主体。从《民法总则》和《民法典》总则编的规 定来看，民事主体被确定为自然人、法人、非法人组织三种类型，并 且明确了法人与非法人组织的具体形态，国家并不属于上述任何一种 类型，可见《民法典》并没有穷尽民事主体的所有类型。国家是在特 定情形下存在的特殊民事主体。⑤国家所有权、国家机关的物权及国 家举办的事业单位的物权的规定主要体现在《民法典》第246条到第 256条，属于国家所有即全民所有，主要范围涵盖最重要的生产资料 或者市场化要素，同时宣示国家主权范围，国家所有权的客体主要包 括矿藏、水流、海域、城市土地、自然资源等。国家机关对其直接支 配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规 定处分的权利。
① 参见[德]汉斯-布洛克斯、[德]沃尔夫-迪特里希-瓦尔克：《德国民法总论》, 张艳译，中国人民大学出版社2014年版，第301页。
② 参见《德国民法典》第1936条、《法国民法典》第.811条、《意大利民法典》第586 条、《日本民法典》第959条、《韩国民法典》第1058条等。
③ 参见佟柔主编：《中国民法学-民法总则》(修订版)，人民法院出版社2008年版，第 140342页;王利明：《民法总论》，中国人民大学出版社2015年版，第217页;马俊驹、余 延满：《民法原论》，法律出版社2010年版，第173页。
④ 参见《物权法》第113条、《继承法》第16条和第32条。
⑤ 房绍坤：《论民法典物权编与总则编的立法协调》，载《法学评论》2019年第1期。 国有经济是国民经济中的主导力量。加大对国有资产的保护力 度，切实防止国有资产流失，是巩固和发展公有制经济的重要内容。 2015年10月31日，国务院办公厅印发《关于加强和改进企业国有资 产监督防止国有资产流失的意见》，对加强和改进企业国有资产监督 工作作出全面部署，为防止国有资产流失筑牢防线，为促进国有企业 持续健康发展提供坚强保障。对此，《民法典》物权编沿用《物权法》 的基本制度，在坚持平等保护原则的基础上，从五个方面继续强化对 国有资产的保护。一是规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于 国家所有即全民所有。”并在条文中规定了哪些财产属于国有财产， 防止归属不明确而造成国有财产流失。二是规定：“法律规定专属于 国家所有的不动产和动产，任何组织或者个人不能取得所有权。” “用 益物权人、担保物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。”三是 规定：“国家所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占 、 哄抢、私分、截留、破坏。”四是针对国有企业资产流失的问题，规 定：“违反国有财产管理规定，在企业改制、合并分立、关联交易等 过程中，低价转让、合谋私分、擅自担保或者以其他方式造成国有财 产损失的，应当依法承担法律责任。”五是针对国有资产监管中存在 的问题，规定：履行国有财产管理、监督职责的机构及其工作人员， “滥用职权，玩忽职守，造成国有财产损失的，应当依法承担法律责 任。”这些规定体现了我国《宪法》关于加强对社会主义公共财产保 护的精神，具有重要的现实意义。
三、关于集体财产的保护
集体经济，是公有制经济的重要组成部分，《民法典》物权编对 集体财产的范围及其保护，农村集体经济组织和经营、农村集体财产 的归属以及集体所有权的行使、城镇集体财产的归属等问题，基本延 续《物权法》作出了规定。 关于集体在民法中的地位，存在几种不同的认识。第一种观点认 为，集体所有权的主体具有复合结构，既包括集体组织，也包括集体 组织的全体成员。①第二种观点认为，农村集体所有权的主体是本集 体经济组织的成员，即由本集体成员集体所有，而非共有;城镇集体 所有权的主体既可以是集体经济组织的所有成员，也可以是以整个集 体存在的企业，具体应当根据企业的具体情况而定。②第三种观点认 为，农村集体所有权的主体既不是抽象的农民集体，也不是农村集体 经济组织、村民委员会、村民小组，而是各个农民集体内部的全体农 民。因此，集体所有权是全体集体成员集体共有的所有权，集体内的 全体农民才是集体土地所有权的真正主体。③第四种观点认为，农民 集体不可能是自然人或国家，非法人团体自身又不能成为土地所有权 的主体，因此，农民集体只可能是法人。④《民法典》第261条第1款 规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。” 农村集体经济组织、村民委员会、村民小组只是集体所有权代行的主 体。
① 参见崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社2017年版，第182页。
② 参见王利明：《物权法研究》(上卷)，中国人民大学出版社2016年版，第512、 522 页。
③ 参见孙宪忠等：《物权法的实施(第1卷)》，社会科学文献出版社2013年版，第 407-408 页。
④ 参见高飞：《集体土地所有权主体制度研究》，中国政法大学出版社2017年版，第 194®;崔文星：《中国农地物权制度论》，法律出版社2009年版，第94页。
农村集体所有权的主体是“本集体成员集体”。同时，村民委员 会只是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织 (《村民委员会组织法》第2条)，其设立与否与集体所有权无关，故 不能成为集体所有权的主体。 根据我国《宪法》，《民法典》第260条对集体所有的不动产和动 产作出了规定：“集体所有的不动产和动产包括：(一)法律规定属于 集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;(二)集体所有 的建筑物、生产设施、农田水利设施;(三)集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施;(四)集体所有的其他不动产和动产。” 《民法典》第265条对集体财产的保护作出规定：“集体所有的财产受 法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。农村集 体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法 权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。” 针对现实生活中滥用征收权力、违法征地侵犯集体财产的行为， 本法物权编除了就征收目的、补偿原则和补偿内容作了明确规定以 外，《民法典》第244条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制 农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限 和程序征收集体所有的土地。” 我国的城镇集体企业是从20世纪50年代以来逐步形成的，近些 年来，城镇集体企业通过改制发生了很大变化。城镇集体企业基本上 已经取得了法人或非法人组织的法律地位，因其逐渐被改制为有限责 任公司、股份公司等法人形式以及合伙企业形式，其所享有的所有权 也已经不再是集体所有权了。①但在审判实践中发现，未完成改制的 城镇集体企业仍大量存在，历史遗留问题亟待解决。《民法典》第263 条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规 定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”为适应城镇集体 企业改革的要求，原有的城镇集体企业改制为有限责任公司或者股份 有限公司的，可以适用《公司法》的规定;改制为外商投资企业或者 合伙企业、个人独资企业的，可以分别适用现行有关法律的规定;未 改制的，可以继续适用《城镇集体所有制企业条例》等规定。 ① 参见崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社2017年版，第182页。
四、关于私有财产的保护
我国《宪法》第13条第1款规定，公民的合法的私有财产不受 侵犯。《民法典》物权编是根据我国《宪法》对私有财产的范围、归 属及救济制度作出规定，以完善保护私人财产的法律制度。关于私人物权的界定问题，存在着几种不同观点。第一种观点认为，私人只能 限定解释为自然人。①第二种观点认为，私人所有权是相对于公共财 产而言的，主体不局限于自然人，还包括个体工商户、合伙、各类 企业法人、三资企业中的投资者等。②第三种观点认为，私人，是与 国家和集体相对应的物权主体，包括我国的公民、在我国合法取得 财产的外国人和无国籍人，不仅包括自然人，还包括个人独资企业、 个人合伙等非公有制企业。③《民法典》以第266条、第267条规定 了私有财产范围和私有财产保护，删除了《物权法》第65条，表明 储蓄、继承权问题并非物权法律制度所应当调整的，同时淡化私人 所有权的自然人色彩，私人，应为与国家、集体相对应的非公有制 物权主体。 《民法典》第266条规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活 用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”第267条规 定：“私人的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄 抢、破坏。”《民法典》物权编对私有财产的保护，主要体现在：第 一，物权编确认、保护物权的各项规则，都适用于对私人享有的物权 的保护。第二，物权编在第五章“国家所有权和集体所有权、私人所 有权”当中专门规定了私人所有权。第三，物权编规定了区分所有 权，实际上是对公民私有房产的保护。第四，物权编关于土地承包经 营权、建设用地使用权、宅基地使用权等他物权的规定，同样属于对 公民私有财产的保护。第五，针对实践中存在的拆迁、安置以及补偿 问题专门作出了规定。
① 参见江平主编：《中华人民共和国物权法精解》，中国政法大学出版社2007年版，第 95页;崔建远：《物权法》，中国人民大学出版社2017年版，第185页。
② 参见王利明：《物权法》(数字教材版)，中国人民大学出版社2015年版，第133页。
③ 参见胡康生主编：《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第 153 页。
五、关于其他权利人的物权的保护
其他权利人的物权，系概括性规定，将其他不能区分在以上三类物权中的其他物权囊括在内，例如社会团体所有权。社会团体既不是 国家，也不是集体或者私人，所以社会团体所有权不能包含在以上三 类物权中，但可以归为“其他权利人的物权”。对于其他权利人的物 权，本法物权编也给予平等的保护。
六、关于任何组织或者个人不得侵犯
《物权法》第4条规定“任何单位和个人不得侵犯”，本条中将 “单位”的表述变更为“组织”，更为科学准确。《民法典》将民事主 体分为：自然人、法人、非法人组织。“组织”可以涵盖个人以外的 一切民事主体。 关于权力与权利的问题。国家机关履行职责、行使职权必须清 楚自身行为和活动的范围和界限。各级党和国家机关开展工作要考 虑《民法典》的规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括 人身权利和财产权利。同时，有关政府机关、监察机关、司法机关要 依法履行职能、行使职权，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和 谐有序。①物权是最重要的财产权利之一，有关国家机关有责任依法 平等保护包括物权在内的各项民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐 有序。
① 习近平：《充分认识颁布实施民法典重大意义依法更好保障人民合法权益》，载《求 是》2020年第12期。
【审判实践中应注意的问题 】
为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，国家可以征 收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有 的土地和城乡居民的房屋及其他不动产，关系广大人民群众的切身利 益，直接涉及对集体财产和私有财产的保护。实践中应当注意：一是 征收补偿的标准和范围，应当严格依照《民法典》第243条的规定掌 握;二是正确理解公共利益。根据本条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受 法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。审判实践中，对于侵犯 国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权，既要平等保护，还应 当注意充分保护，区分物权请求权与侵权请求权，更好地运用物权保 护的方式。