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责令限期拆除决定不属于行政处罚

——以盘锦孟翠香撤销责令限期拆除决定案为例分析该行为的性质
       2017-11-28 14:49:43
案情简介:当事人是辽宁省盘锦双台子区村民,2000年在其承包的菜地上修建了看护房(当地政府文件规定可以修建100平米,但实际修建160平米),全家人居住于此。2017年,当地政府为了建设辽河新城污水处理项目,需要占用当事人该承包地。同年7月10日,盘锦市城市管理综合执法局以违法建筑为由作出责令限期拆除当事人房屋的决定,2日后,强制拆除该房屋。
后当事人提起行政复议申请撤销限期拆除决定,盘锦市政府作出维持决定。当事人针对行政复议决定提起诉讼。
 
 
 
农权法律网责令限期拆除违法建筑是否属于行政处罚
农权律师:该行为不属于行政处罚。
1、从法律规定上讲,要想确定“责令限期拆除违法建筑”是否属于行政处罚,首先我们要了解行政处罚包括哪些。对此,《行政处罚法》第8条明确规定了行政处罚的种类:“(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”其中前六项的规定明确具体,显然不包括“责令限期拆除违法建筑”,第七项规定虽然是兜底条款,但是国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》的答复中规定“ 《城市规划法》第40条规定的“责令限期拆除,不应当理解为行政处罚行为。”所以,责令限期拆除行为不是行政处罚。
 
2、行政处罚的对象必须具体明确。行政处罚的对象应当是明确的责任主体(自然人或相关组织),但是违法建筑涉及到投资人、施工人、所有权人、使用权人等,那么行政处罚的对象应载明具体受处罚人。但是实际上,《责令限期拆除违法建筑决定书》只是写了接收通知人,没有载明受处罚人,更没有调查证明为什么是这个人,不符合受处罚人具体明确的要求。其实,《决定书》的目是拆除违法建筑,如果接收通知人不能自行拆除,就由政府或者法院强制拆除。
 
3、责令限期拆除违法建筑实际上属于行政强制措施。《行政强制法》第44条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”从该《行政强制法》对责令限期拆除行为的规定可以知道,责令限期拆除行为是属于行政强制措施而非行政处罚。
 
4、根据《行政处罚法》第29条:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。本案中,与拆除决定相对的违法行为应当是建设行为,但当事人在2000年就建设了看护房,直到2017年综合执法局才下达限期拆除决定,时间远超二年。如果认定限期拆除决定属于行政处罚,则违反了“不在给予行政处罚”的规定。所以即使限期拆除决定有效,其性质也不属于行政处罚。
 
农权律师网:本案中盘锦市城管局作出了拆除决定并实施拆除,是否合法?
农权律师:这涉及到两个问题,一个是作出拆除决定,另一个是实施拆除行为,这两者均不合法。1、根据《城乡规划法》第64、65条规定有权查处违法建筑的机关为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或者乡、镇人民政府。所以盘锦市城管局无权作出对违法建筑的拆除决定。2、《城乡规划法》第68条规定,拥有强制拆除措施执行权的主体是工程所在地县级以上人民政府。所以,盘锦市城管局也无权直接实施拆除行为。
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权。”需要注意的是,这里相对集中行使的是行政处罚权而不是行政强制权。既然责令限期改正不是行政处罚,也就不存在相对集中行使的问题。即使盘锦市人民政府根据发布的相关文件实施了行政处罚权相对集中,赋予被申请人行政处罚权,但是集中的只是行政处罚权,而不是不属于行政处罚权的“责令限期拆除”行为。
 
农权律师网:拆除行为在程序上是否合法?
农权律师:拆除行为程序上也存在严重违法。本案拆除对象是房屋,如果违法拆除,将对当事人造成重大且不可挽回的损失,所以《行政强制法》对此做了专门规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”本案中,盘锦市城管局既没有告知当事人申请复议或者起诉的救济权利,也没有给当事人预留法定的救济时间,在作出拆除决定后2天,即实施 了强制拆除的行为,其程序上是严重违法的。
        值得思考的是,认定房屋为违法建筑并实施拆除,往往伴随着政府的征收行为。征收意味着补偿,而拆除“违法建筑”则无须补偿或者少量补偿。所以为了对被征收人不补偿或者少补偿,部分政府滥用职权,认定合法建筑为“非法建筑”并进行拆除,严重侵害当事人的合法权益,所以应当依法从严规范政府行政行为。
 
总结:限期拆除属于重大且不可逆的行政行为,所以应当慎之又慎。不仅应当由有权机关作出,更应当按照法定程序严格执行,切实保障相对人的权利。
 
 
法律法规:
1、《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正)
第四十四条 在城市、镇规划区内进行临时建设的,应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的,不得批准。
临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。
临时建设和临时用地规划管理的具体办法,由省、自治区、直辖市人民政府制定。
第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。
第六十六条 建设单位或者个人有下列行为之一的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除,可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款:
(一)未经批准进行临时建设的;
(二)未按照批准内容进行临时建设的;
(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
2、《行政强制法》
第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。
3、《行政处罚法》
第四条 行政处罚遵循公正、公开的原则。
设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
第八条 行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。
第二十四条 对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第二十九条 违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:
       (一)当事人要求听证的,应当在行政机关告知后三日内提出;
  (二)行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点;
  (三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行;
  (四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;
  (五)当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人代理;
  (六)举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证;
  (七)听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
  当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚法有关规定执行。
4、《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》(国法秘函[2000]13号)
四川省人民政府法制办公室:
你办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》(川府法[2000]68号)收悉。经研究,现函复如下:
根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定,《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”,不应当理解为行政处罚行为。
结语:公权之力源自法律,公权力的行使应当以公利为出发,以民利为目的,以法力为约束,限“公权”而保“私权”,才能行权为民,长治久安。相反,以公利为借口,以民利为鱼肉,以法力为不顾。言轻为无情,言中为无理,言重为无法,最终会失政于公,失信于民。

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