案情简介

　　2012年4月5日，嵩县城关镇北店街城中村改造指挥部(以下简称改造指挥部)、嵩县城关镇人民政府(以下简称城关镇政府)向嵩县三江源技术服务有限公司(以下简称三江源公司)出具借据一份，向三江源公司(出借人)借款人民币1000万元，同时约定了借款期限及利息。 若借款人到期后未能清偿债务的，由担保人城关镇政府代为清偿并承担无限连带担保责任。

　　2012年11月26日，改造指挥部被撤销，其权利义务由嵩县城关镇北店街社区居民委员会(以下简称北店街居委会)承担。

　　2013年12月28日，北店街居委会与三江源公司签订还款协议，双方确认截止2013年12月31日改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元，改造指挥部负责在于沟河建设完工后划出一层商业房700平方米交给三江源公司，用于偿还所欠其所有本息。后因还款协议仍未履行，故而成讼。

　　另，还款协议所涉及的房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村集体土地上，没有相关规划审批手续，且至案件审理时未向债权人交付。

　　洛阳中院裁判结果

　　洛阳市中级人民法院认为：

　　1. 关于2013年12月28日改造指挥部、北店街居委会与三江源公司还款协议的效力：

　　根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条的规定“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占有范围内的土地使用权同时转让、抵押”，因所涉房屋属于城中村改造项目，建设在农村集体土地上，北店街居委会、城关镇政府不能提供相关的规划审批手续，该还款协议违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十三条及相关土地政策的强制规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、第五十八条之规定，系无效合同，北店街居委会应当继续履行还款责任。

　　2. 关于城关镇政府的担保责任：

　　根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》(以下简称《担保法司法解释》)第三条 、第七条、《中华人民共和国担保法》第五条第二款之规定，本案中的担保合同无效，三江源公司、城关镇政府双方均有过错，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。

　　遂判决：北店街居委会给付欠款700万元及其利息;城关镇政府对于上述债务北店街居委会不能清偿部分在二分之一范围内向债权人承担连带赔偿责任。

　　河南高院裁判结果

　　北店街居委会上诉称：

　　1. 原审对《还款协议》的效力认定错误，应认定为有效;

　　2. 涉案房屋系城中村改造项目，其土地属村民集体所有，并非国有土地，不属于《城市房地产管理法》调整范围。城中村改造是将村民宅基地集中连片规划开发利用，符合国家政策要求，不适用《土地管理法》的相关规定。

　　城关镇政府上诉称：

　　1. 《还款协议》真实有效，且已履行完毕。双方已不存在债权债务关系，对城关镇政府提供的无效担保也不应适用《担保法司法解释》第七条规定;

　　2. 城关镇政府不是《还款协议》的合同当事人，该协议对城关镇政府无法律约束力，城关镇政府不应当承担还款责任。

　　河南省高级人民法院另查明：还款协议中的债权人不是北店街集体组织成员;北店街居委会认可抵债房屋没有交付。

　　河南省高级人民法院认为：

　　1. 改造指挥部与三江源公司之间存在债权债务关系，改造指挥部在债务清偿期届满后，与北店街居委会一起与三江源公司达成的《还款协议》约定以所建房屋抵偿债务，《还款协议》的性质属于民法上的代物清偿。按照民法理论，代物清偿以债权人现实地受领给付为生效条件，在新债务未履行完毕前，原债务并不消灭。原审已经查明抵债房屋并未交付，北店街居委会、城关镇政府上诉称还款协议履行完毕与事实不符。《还款协议》虽为当事人真实意思表示，但从民法理论上应认定未生效。改造指挥部、城关镇政府与三江源公司之间原债权债务关系依然存在。

　　2. 从现行法律规定和司法政策看，双方在《还款协议》中约定以房抵债，该约定若得以履行其法律后果是抵债房屋实现事实上的流转。根据物权法“地随房走”的一般原则，抵债房屋所在的土地使用权也将一并流转。因此，抵债房屋及占用土地使用权本身可以合法流转是《还款协议》有效的前提。而本案抵债房屋无规划批建手续，所占用的土地属于农村宅基地，因农村宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者的特定身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得和享有。案涉《还款协议》债权人非北店街集体经济组织成员，《还款协议》因合同一方当事人不具备受领代物清偿标的物的主体资格而应认定无效。原审判决虽在援用具体法条上存在不妥之处，但认定《还款协议》无效并无不当。

　　3. 因《还款协议》为无效协议，不能产生改变当事人原有法律关系的效果，故北店街居委会作为改造指挥部的权利义务继受者应按原借款权利义务关系承担还款责任。按照《担保法司法解释》的规定，城关镇政府提供的担保为无效担保。原审依据《担保法》及《担保法司法解释》的相关规定判决城关镇政府承担相应责任适用法律及处理正确。

　　遂判决驳回上诉，维持原判。

　　最高法院裁判结果

　　城关镇政府不服河南省高级人民法院(2016)豫民终211号民事判决，向最高人民法院申请再审，其再审称：依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项规定申请再审。

　　事实和理由：

　　1. 一、二审法院对《还款协议》的效力认定错误;

　　2. “房随地走”和“地随房走”原则适用前提是土地性质系建设用地。农村宅基地属于集体所有，不适用上述原则。案涉房屋使用权可以实现事实上的流转;

　　3. 案涉商业房属于城中村改造项目，是对北店街居委会辖区内农村宅基地连片开发，有县政府和镇政府的相关红头文件为基础。随着国家政策发展，相应规划审批手续会随之完善。

　　最高人民法院认为：

　　本案再审审查争议的焦点问题是《还款协议》的效力。

　　本案原债权债务关系是借款关系，改造指挥部向三江源公司借款，城关镇政府为担保人。为清偿借款债务，改造指挥部、北店街居委会与三江源公司签订《还款协议》，各方确认截止2013年12月31日，改造指挥部仍欠三江源公司本息约700万元，改造指挥部负责在于沟河建设完工后划出一层商业房柒佰平方米交给三江源公司，用于偿还所欠其所有本息。改造指挥部撤销后，权利义务由北店街居委会承担。《还款协议》约定以交付商业房代替原借款合同约定的偿还货币义务，以消灭原债权债务关系。

　　原审查明，《还款协议》所涉及房屋属于城中村改造工程的一部分，建设在农村集体土地上，没有相关规划审批手续，至今未交付债权人。

　　根据《中华人民共和国物权法》第一百五十一条规定，农村集体土地作为建设用地，应当依照土地管理法等法律规定办理。根据地随房走的一般原则，案涉宅基地使用权将与房屋一并实现流转。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，宅基地属于农民集体所有。《还款协议》中债权人均非北店街集体组织成员，不享有该集体组织宅基地使用权，不能通过以物抵债方式受让该集体组织宅基地上房屋。

　　故《还款协议》的约定违反现行法律规定。城关镇政府主张国家对宅基地流转限制呈放开趋势，但是双方签订《还款协议》时及至本案起诉之时，案涉农村宅基地使用权仍不能自由流转，故二审判决认定《还款协议》无效，并无不当。《还款协议》自始无效，原借款关系未消灭，北店街居委会、城关镇政府应履行原借款关系项下义务。

　　最高院最终裁定驳回城关镇人民政府的再审申请。

　　审判实务要点

　　最高人民法院第八次全国法院民事商事审判工作会议(民事部分)纪要第19条规定：“

　　“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。”

　　上述规定表明了最高人民法院对于农村宅基地房屋买卖合同的效力及无效后如何处理。

　　从本案审理法院查明的情况看，《还款协议》中抵债的房屋是建在集体土地上，这与非集体经济组织成员购买农村集体土地上房屋的协议效力问题有很大的相似性，均涉及非集体经济组织成员能否受让集体土地上房屋问题。

　　虽然上述纪要的规定明确了在国家确定的宅基地制度改革试点地区可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷，但是现行法律对于宅基地属于农民集体所有的规定并没有发生变化，根据地随房走的一般原则，案涉宅基地使用权将与房屋一并实现流转。虽然本案二审判决时该纪要还未发布，但该纪要的上述规定重申了对集体土地使用权流转的态度。

　　本案涉及另一个问题是《还款协议》被确定无效后，原债权债务的处理问题。对此，最高院认为，《还款协议》的签订并不能消灭原债权债务关系。以物抵债协议签订后，履行前，原债尚未清偿，故原债权债务关系尚未消灭，原债并未获得清偿，债权人请求履行原债应予支持。